[Tài liệu] THU THẬP, XÁC MINH CHỨNG CỨ TRONG HOẠT ĐỘNG THANH TRA KINH TẾ CỦA CÁC TỔ CHỨC THANH TRA NHÀ NƯỚC

Mã số: 97- 98 – 063/ĐT

Chủ nhiệm đề tài: TRẦN ĐỨC LƯỢNG

Vụ trưởng Vụ Thanh tra kinh tế II, Thanh tra nhà nước

Nghiệm thu năm: 1999

BÁO CÁO KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU

MỞ ĐẦU

1- Sự cần thiết nghiên cứu đề tài.

Thu thập, xác minh chứng cứ là hoạt động quan trọng trong quá trình thanh tra của các tổ chức Thanh tra nhà nước, là một trong những yếu tố quyết định đến hiệu lực, hiệu quả của các cuộc thanh tra. Một cuộc thanh tra có chất lượng là một cuộc thanh tra mà trong đó hoạt động thu thập, xác minh chứng cứ được tiến hành đúng pháp luật, đúng thủ tục, trình tự và với phương pháp khoa học, hợp lý.

Tuy nhiên, cho đến nay chứng cứ và hoạt động thu thập, xác minh chứng cứ trong thanh tra còn nhiều vấn đề vướng mắc hoặc chưa được làm sáng tỏ cả về mặt lý luận và thực tiễn. Chẳng hạn như: Có hay không có chứng cứ trong thanh tra? Chứng cứ trong thanh tra là gì? Nó có điểm gì giống và khác với chứng cứ trong hình sự, dân sự, kinh tế…? Nó có vai trò như thế nào trong một cuộc thanh tra? Chứng cứ trong thanh tra có giá trị đến đâu và có ý nghĩa gì đối với các cơ quan Điều tra, Viện Kiểm sát, Toà án khi thụ lý các vụ việc do Thanh tra phát hiện và chuyển hồ sơ đến xử lý các vụ án hình sự? Việc thu thập, xác minh chứng cứ được dựa trên các văn bản pháp luật nào? Đâu là những biện pháp đặc thù của Thanh tra được áp dụng trong quá trình thu thập chứng cứ? Việc sử dụng, bảo quản chứng cứ trong thanh tra được quy định như thế nào, còn những khuyết điểm gì? … Đó là những vấn đề mà hiện nay còn có nhiều quan điểm khác nhau. Nhưng đây cũng chính là những vấn đề hết sức cơ bản, liênquan đến cả quy trình và nghiệp vụ thanh tra, liên quan đến bản chất hoạt động thanh tra cũng như hiệu quả, hiệu lực công tác thanh tra. Có thể nói, rất nhiều mặt tồn tại hiện nay trong công tác thanh tra như hiệu lực của các kết luận, kiến nghị về thanh tra chưa cao; lý luận nghiệp vụ còn thiếu và bất cập; chưa phân định rõ ranh giới giữa hoạt động thanh tra với các hoạt động kiểm tra, giám sát khác… Những nội dung đó đều trực tiếơ hoặc gián tiếp là hệ quả của việc chưa làm rõ, chưa tháo gỡ được những vấn đề về chứng cứ và thu thập, xác minh chứng cứ trong thanh tra. Chính vì vậy, việc nghiên cứu chứng cứ cũng như việc xây dựng một quy trình thu thập, xác minh chứng cứ là một yêu cầu khách quan và bức thiết nhằm lý giải một cách khoa học và toàn diện những vấn đề đang đặt ra trong thực tiễn công tác thanh tra hiện nay.

2- Mục tiêu và phạm vi nghiên cứu của đề tài.

Hoạt động thanh tra của các tổ chức Thanh tra nhà nước hiện nay có phạm vi rất rộng trên tất cả mọi lĩnh vực kinh tế, xã hội, an ninh, quốc phòng. Mỗi lĩnh vực khác nhau thì mục đích trực tiếp, yêu cầu, nội dung cụ thể của hoạt động thanh tra cũng như trình tự, phương pháp thu thập, sử dụng chứng cứ cũng khác nhau. Việc nghiên cứu đầy đủ, toàn diện vấn đề này đòi hỏi phải có thời gian và những điều kiện nhất định. Do vậy, với phạm vi đề tài nghiên cứu khoa học cấp bộ, đề tài này chỉ đi sâu nghiên cứu về khái niệm và trình tự thu thập, xác minh chứng cứ trong hoạt động thanh tra kinh tế nhằm các mục tiêu sau đây:

- Thứ nhất, nghiên cứu, phân tích khái niệm “chứng cứ” cũng như vai trò, đặc điểm của chứng cứ trong thanh tra kinh tế của các tổ chức Thanh tra nhà nước, qua đó làm rõ chứng cứ trong thanh tra kinh tế là gì, đặc điểm, vai trò và giá trị của nó trong hoạt động thanh tra kinh tế.

- Thứ hai, nghiên cứu thực tiễn hoạt động thu thập, xác minh, sử dụng và bảo quản chứng cứ trong thanh tra kinh tế để qua đó những điểm còn bất cập, cần bổ khuyết về nghiệp vụ thanh tra cũng như các văn bản pháp luật về thanh tra liên quan đến hoạt động thu thập, xác minh chứng cứ.

Từ kết quả nghiên cứu về hai vấn đề trên đây sẽ rút ra những kết luận và kiến nghị cụ thể và các biện pháp tăng cường hiệu quả hoạt động thanh tra nói riêng và đổi mới tổ chức, hoạt động thanh tra nói chung.

3- Quá trình nghiên cứu và kết quả nghiên cứu.

Thực hiện Quyết định số 333/QĐ-TTNN ngày 21/3/1997 của Tổng Thanh tra nhà nước, từ tháng 5 năm 1997, Ban chủ nhiệm đề tài và nhóm nghiên cứu đã tiến hành triển khai nghiên cứu các vấn đề thuộc phạm vi của đề tài.

Cùng với Thanh tra nhà nước là cơ quan chủ trì, đề tài đã thu hút được sự tham gia nghiên cứu của các cơ quan, ban ngành như: Ban Nội chính Trung ương, Bộ Tài chính, Bộ Công an, Bộ Giáo dục và Đào tạo, Văn phòng Chính phủ. Lực lượng tham gia nghiên cứu đề tài chủ yếu là những nhà quản lý, Thanh tra viên đã có nhiều kinh nghiệm về hoạt động thanh tra kinh tế, tài chính, ngân hàng, các luật gia, các nhà nghiên cứu trong và ngoài ngành Thanh tra.

Nội dung nghiên cứu của đề tài là những vấn đề rất khó và phức tạp, liên quan trực tiếp đến những vấn đề rất cơ bản về nghiệp vụ thanh tra và liên quan đến chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các tổ chức Thanh tra nhà nước hiện nay. Trong quá trình nghiên cứu, Ban chủ nhiệm đề tài đã tổ chức các cuộc hội thảo và trao đổi trực tiếp với cộng tác viên về các vấn đề thuộc nội dung nghiên cứu, qua đó nhiều vấn đề khoa học đã được phân tích, bàn bạc và từng bước làm sáng tỏ. Bằng các biện pháp so sánh, phân tích, tổng hợp, thống kê, lôgíc…, Ban chủ nhiệm đề tài và nhóm nghiên cứu đã hoàn tất việc nghiên cứu. Kết quả nghiên cứu đề tài được thể hiện qua báo cáo tóm tắt của Ban chủ nhiệm và qua các báo cáo chuyên đề của các cộng tác viên.

Chương I

CHỨNG CỨ VÀ VAI TRÒ CỦA CHỨNG TỪ TRONG HOẠT ĐỘNG THANH TRA KINH TẾ

1-    Khái niệm chứng cứ.

Trong các lĩnh vực hoạt động, con người thường nêu ra các ý kiến, quan điểm, kết luận của mình về một vấn đề nào đó hoặc đưa ra một quan niệm mới, một sáng kiến mới. Muốn đề người khác chập nhận ý kiến, con người phải sử dụng các tài liệu, sự vật, sự kiện cụ thể, rõ ràng, chính xác bằng các lý lẽ chặt chẽ để chứng minh, thuyết phục. Như vậy, chứng minh là hành vi của con người dựa vào các sự kiện, sự việc, tài liệu và bằng các quy tắc, phương pháp của nhận thức khoa học để lập luận, bảo vệ cho sự đúng đắn, chính xác của các quan điểm, ý kiến, kết luận, phán đoán của mình. Đó cũng là một hoạt động tất yếu và diễn ra trong mọi lĩnh vực hoạt động của con người, từ nghiên cứu khoa học đến đấu tranh chính trị hay trong hoạt động kinh doanh… Nhờ có chứng minh mà con người lại tiến thêm trong việc nhận thức chân lý và hoàn thiện được chính tư duy, nhận thức của mình.

Để chứng minh thì phải có chứng cứ. Bộ phận cơ bản nhất, quan trọng nhất của chứng minh là chứng cứ.

Chứng cứ hiểu theo nghĩa thông dụng có nghĩa là “cái cụ thể (như lời nói hoặc việc làm, vật làm chứng, tài liệu v.v…) để tỏ rõ điều gì đó là có thật”.

Từ khái niệm trên đây, chúng ta có thể hiểu chứng cứ là những gì có thật để chứng minh cho một vấn đề, một sự việc nào đó. Như vậy, cũng có nghĩa là bản thân chứng cứ là có thật, nên sự xuất hiện, tồn tại, vận động của nó hoàn toàn tuân theo những quy luật khách quan mà không tuân theo ý thức chủ quan của một người nào đó. Mỗi một chứng cứ đều  phản ánh, chứng minh cho một vấn đề nhất định. Một sự khẳng định, phủ định, xác định nào đó mà không có chứng cứ cụ thể thì sẽ không có căn cứ để tin cậy. Chứng cứ nào cũng có ý nghĩa, giá trị nhất định của nó. Chúng ta cũng có thể thấy rằng, có rất nhiều loại chứng cứ, nhưng để chứng minh cho một vấn đề, một sự xác định thì chỉ có một số loại chứng cứ nào đó có ý nghĩa và có giá trị chứng minh mà thôi, hay nói một cách khác: chứng minh chính là giá trị của chứng cứ.

Trong khoa học pháp lý và trong pháp luật hiện hành chưa có định nghĩa chung về chứng cứ mà chỉ mới được quy định cụ thể trong Bộ luật tố tụng hình sự: “Chứng cứ là những gì có thật, được thu thập theo trình tự do Bộ luật này quy định mà cơ quan Điều tra, Viện kiểm sát và Toà án dùng làm căn cứ để xác định có hay không có hành vi phạm tội, người thực hiện hành vi phạm tội cũng như những tình tiết khác cần thiết cho việc giải quyết đúng đắn vụ án” (Điều 48).

Như vậy, chứng cứ trong tố tụng hình sự là phương tiện chứng minh tội phạm. Bộ luật tố tụng hình sự cũng quy định quá trình chứng minh phải tiến hành qua các bước: thu thập chứng cứ, kiểm tra chứng cứ và đánh giá chứng cứ. Quá trình chứng minh này phải tuân theo trình tự, thủ tục chặt chẽ trên cơ sở pháp luật hình sự, tố tụng hình sự, ý thức pháp luật và niềm tin nội tâm của những Điều tra viên, Kiểm sát viên, Thẩm phán và Hội thẩm nhân dân để đánh giá các chứng cứ một cách khách quan, toàn diện, đầy đủ và đúng pháp luật.

Trong pháp luật tố tụng dân sự, kinh tế, lao động, hành chính đều có quy định về chứng minh, chứng cứ.

Điều 3 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án dân sự quy định: “Đương sự có nghĩa vụ cung cấp chứng cứ để bảo vệ quyền lợi của mình. Toà án có nhiệm vụ xem xét mọi tình tiết của vụ án và khi cần thiết có thể thu thập thêm các chứng cứ để bảo đảm cho việc giải quyết vụ án được chính xác”.

Chứng cứ trong tố tụng dân sự được định nghĩa như sau: “Chứng cứ là những gì có thật mà dựa vào đó, theo một trình tự do luật định, Toà án xác định là có hay không có những tình tiết làm cơ sở cho các yêu cầu của đương sự và những tình tiết khác có ý nghĩa để giải quyết đúng đắn vụ án”.

Pháp luật tố tụng dân sự, kinh tế, lao động, hành chính quy định các đương sự có nghĩa vụ cung cấp chứng cứ và chứng minh để bảo vệ quyền lợi của mình. Như vậy, khác với tố tụng hình sự, các cá nhân, tổ chức là các bên đương sự trong các vụ án dân dự, kinh tế, lao động, hành chính có nghĩa vụ cung cấp chứng cứ để chứng minh cho các yêu cầu của mình hoặc phản bác yêu cầu của bên kia. Khi cần thiết, thì Toà án có thể thu thập thêm chứng cứ để đảm bảo cho việc giải quyết vụ án được chính xác.

Nói tóm lại, theo nghĩa chung nhất, chứng cứ là những gì cụ thể, có thật để chứng minh cho một sự việc, sự kiện nào đó. Trong tố tụng người ta sử dụng chứng cứ làm phương tiện chứng minh tội phạm hoặc một yêu cầu, một tình tiết nào đó trong một vụ án hình sự, dân sự, kinh tế, lao động…

2- Thuộc tính và đặc điểm của chứng cứ trong hoạt động thanh tra kinh tế của các tổ chức Thanh tra nhà nước.

a) Khái niệm về thanh tra kinh tế:

Hiện nay ở nước ta, hoạt động thanh tra (của các tổ chức Thanh tra nhà nước và của các cơ quan quản lý nhà nước) được chia thành hai loại: thanh tra giải quyết khiếu nại, tố cáo và thanh tra kinh tế - xã hội.

Thanh tra giải quyết khiếu nại, tố cáo là hoạt động thanh tra được tiến hành trên cơ sở các quy định của pháp luật về khiếu nại, tố cáo và có hai dạng: thanh tra trách nhiệm của thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước trong việc thực hiện các quy định của pháp luật về khiếu nại, tố cáo và thanh tra để làm rõ nội dung của vụ việc khiếu nại, tố cáo. Dạng thanh tra này có đặc điểm là xuất phát từ yêu cầu quản lý nhà nước về công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo hoặc nhằm mục đích giải quyết đúng pháp luật vụ việc khiếu nại, tố cáo.

Thanh tra kinh tế - xã hội là hoạt động thanh tra được tiến hành trên cơ sở pháp luật về thanh tra và các văn bản pháp luật có liên quan. Đây chính là hoạt động “thanh tra việc chấp hành chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, kế hoạch nhà nước” đối với cơ quan, tổ chức và cá nhân có trách nhiệm theo quy định tại Điều 1 Pháp lệnh thanh tra năm 1990. Như vậy, có thể hiểu thanh tra kinh tế - xã hội có phạm vi, nội dung rất rộng, bao gồm các chính sách, pháp luật trên mọi lĩnh vực kinh tế, xã hội, an ninh, quốc phòng… Nếu đem so sánh thì rõ ràng khái niệm thanh tra giải quyết khiếu nại, tố cáo, bởi vì, pháp luật về khiếu nại, tố cáo cũng chỉ là một bộ  phận trong hệ thống “chính sách, pháp luật…” như đã quy định tại Điều 1 của Pháp lệnh thanh tra.

Vậy thanh tra kinh tế là gì?

Thanh tra kinh tế là một bộ phận của thanh tra kinh tế - xã hội. Thực chất, đó là hoạt động thanh tra việc chấp hành các quy định của pháp luật trong lĩnh vực kinh tế như: tài chính, tín dụng, ngân hàng, bảo hiểm, thương mại, kế toán, thống kê … của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có trách nhiệm.

Mục đích của hoạt động thanh tra kinh tế là kiểm tra, xem xét việc chấp hành các quy định của pháp luật trong lĩnh vực kinh tế của các cơ quan, tổ chức, cá nhân như thế nào, qua đó có thể đánh giá tính hợp pháp, tính hiệu quả của hoạt động kinh tế của một đối tượng nào đó. Cũng qua hoạt động thanh tra kinh tế, có thể rút ra những đánh giá về việc thực hiện một chủ trương, một chính sách kinh tế nào đó của Nhà nước, thậm chí đánh giá cả sự phù hợp hay không phù hợp của chủ trương, chính sách đó trong đời sống kinh tế - xã hội.

Như vậy, cũng như mục đích của hoạt động thanh tra nói chung, hoạt động thanh tra kinh tế không phải chỉ để xử lý các hành vi vi phạm của các đối tượng thanh tra. Tuy nhiên, do hoạt động kinh tế và quản lý kinh tế của nước ta đang trong thời kỳ đổi mới, nhiều cơ chế, chính sách còn đang trong quá trình thử nghiệm, vừa xây dựng, vừa hoàn hoàn thiện và do những tác động từ mặt trái của cơ chế thị trường đã làm phát sinh nhiều hiện tượng tiêu cực trong các hoạt động kinh tế và sai phạm trong hoạt động sản xuất, kinh doanh diễn ra tương đối phổ biến. Do đó, nếu nhìn vào kết quả hoạt động thanh tra kinh tế của các tổ chức Thanh tra nhà nước hiện nay thì có thể thấy chủ yếu là tập trung vào việc  phát hiện và kiến nghị xử lý đối với các sai phạm về kinh tế của các cơ quan, tổ chức, cá nhân.

b)Những thuộc tính của chứng cứ trong thanh tra kinh tế:

Cũng như các cuộc thanh tra nói chung, kết quả cuối cùng của một cuộc thanh tra kinh tế là Đoàn thanh tra hoặc Thanh tra viên phải đưa ra một kết luận thanh tra. Thông qua kết luận thanh tra, người quản lý biết được rằng: đối tượng thanh tra (cơ quan, tổ chức, đơn vị hoặc cá nhân có trách nhiệm) chấp hành chính sách, pháp luật thế nào? Có vi phạm không? Mức độ vi phạm? Trách nhiệm của tập thể và cá nhân có hành vi vi phạm? Kết luận thanh tra cũng là căn cứ đề người quản lý quyết định các biện pháp cần thiết như: khuyến khích nhân tố mới, giúp đỡ về tài chính, nhân lực cho tổ chức, đơn vị được thanh tra hoặc xử lý kỷ luật, chấn chỉnh về tổ chức, bố trí lại nhân sự. Kết luận thanh tra còn là cơ sở để bắt đầu một trình tự tố tụng, nếu như người quản lý thấy rằng cần phải chuyển hồ sơ sang cơ quan Điều tra, Viện kiểm sát truy cứu trách nhiệm hình sự.

Có thể nói, kết luận thanh tra có một tầm quan trọng đặc biệt, nó tác động trực tiếp đến quá trình quản lý, là một trong những tư liệu rất quan trọng để đánh giá hiệu quả của các chủ trương, chính sách; nó cũng là cơ sở để ban hành các biện pháp quản lý và khẳng định năng lực, phẩm chất, ý thức chấp hành pháp luật của một hoặc một nhóm người. Do vậy, kết luận thanh tra không thể biểu thị ý chí chủ quan của bất kỳ ai, dù đó là Trưởng đoàn thanh tra, Thanh tra viên hay người ra quyết định thanh tra mà phải căn cứ vào thực tế khách quan. Cũng giống như những sự việc, hiện tượng khác, việc chấp hành pháp luật của đối tượng thanh tra bao giờ cũng thể hiện trong thực tiễn khách quan thông qua các sự kiện, sự vật, tài liệu hoặc được phản ánh trong ý thức của những người thực hiện hay chứng kiến. Để có được kết luận một cách khách quan, chính xác về việc chấp hành pháp luật của đối tượng thanh tra, Đoàn thanh tra hoặc Thanh tra viên phải căn cứ vào những sự kiện, sự vật, tài liệu đó. Thực chất quá trình tiến hành một cuộc thanh tra kinh tế là quá trình tìm hiểu, thu thập, ghi nhận những sự kiện, sự vật, tài liệu có liên quan đến mục đích, yêu cầu và nội dung thanh tra để trả lời cho những câu hỏi: Đối tượng thanh tra chấp hành pháp luật như thế nào? Có vi phạm hay không vi phạm? Mức độ vi  phạm đến đâu? Ai là người vi phạm? Nguyên nhân dẫn đến sai phạm? Trách nhiệm của tập thể, cá nhân đến đâu?... Tất cả những sự kiện, sự vật, tài liệu đó nếu hiểu theo khái niệm chứng cứ chung nhất có thể được coi là chứng cứ trong thanh tra kinh tế.

Từ trước tới nay, chúng ta đã biết đến chứng cứ trong điều tra hình sự. Hệ thống lý luận về chứng cứ trong điều tra hình sự đã được hình thành từ lâu và không ngừng hoàn thiện. Vậy chứng cứ trong thanh tra kinh tế có gì giống và khác với chứng cứ trong điều tra hình sự?

Trước hết, qua nghiên cứu bước đầu, có thể khẳng định: Chứng cứ trong thanh tra kinh tế và chứng cứ trong điều tra hình sự đều có 3 thuộc tính như nhau, đó là tính khách quan, tính liên quan và tính hợp pháp.

- Tính khách quan:

Chứng cứ trong tố tụng hình sự hay trong hoạt động thanh tra kinh tế đều phải là những gì có thật như các dấu vết, công cụ hay phương tiện phạm tội trong vụ án hình sự hoặc là những hoá đơn, chứng từ, báo cáo, sổ sách của đối tượng thanh tra… trong cuộc thanh tra kinh tế.

- Tính liên quan:

          Trong khoa học hình sự, tính liên quan được thể hiện ở mối liên hệ khách quan giữa chứng cứ với những sự kiện cần chứng minh, tức là liên quan đến vụ án hình sự. Sỡ dĩ phải xác định tính liên quan của chứng cử là bởi vì trong quá trình điều tra người ta gặp rất nhiều các sự kiện, sự vật, tài liệu. Trong khi đó, chỉ có những sự kiện, sự vật, tài liệu mà thông qua đó có thể làm sáng tỏ vụ án mới có giá trị chứng minh. Những gì có thật nhưng không liên quan đến vụ án đương nhiên không có giá trị.

Trong hoạt động thanh tra kinh tế cũng vậy, mỗi cuộc thanh tra đều có vi phạm, niên độ, yêu cầu, nội dung được xác định trong quyết định thanh tra; tính liên quan của chứng cứ trong thanh tra thể hiện ở mối liên hệ giữa những sự kiện, sự vật, tài liệu với những vấn đề cần làm sáng tỏ trong phạm vi, nội dung, yêu cầu của một cuộc thanh tra. Nếu như chúng ta thu thập những chứng cứ không có tính liên quan thì không những làm “nhiễu loạn thông tin” cho người quản lý mà còn dễ dấn đến tình trạng tuỳ tiện mở rộng phạm vi và đối tượng thanh tra.

- Tính hợp pháp:

Đây là một thuộc tính hết sức quan trọng của chứng cứ. Trong điều tra hình sự, tính hợp pháp của chứng cứ thể hiện ở chỗ chứng cứ phải được rút ra từ những phương tiện chứng minh và được thu thập, kiểm tra, đánh giá theo đúng quy định của pháp luật. Phương tiện chứng minh được quy định tại khoản 2 Điều 48 Bộ luật tố tụng hình sự bao gồm: vật chứng; lời khai của người làm chứng, người bị hại, nguyên đơn dân sự, bị đơn dân sự, người bị tạm giữ, bị can, bị cáo; kết luận giám định; biên bản về hoạt động điều tra, xét xử và các tài liệu khác. Chứng cứ trong điều tra hình sự chỉ có thể xác định bằng một hoặc một số phương tiện chứng minh nêu trên. Đồng thời, việc thu thập chứng cứ trong điều tra hình sự cũng phải tuân theo đúng quy định về trình tự, thủ tục do pháp luật quy định và chỉ được thu thập bằng những biện pháp mà pháp luật cho phép. Bộ luật tố tụng hình sự đã nghiêm cấm việc dùng nhục hình, mớm cung, bức cung…, có nghĩa là những chứng cứ thu thập được từ những biện pháp đó không có tính hợp pháp.

Trong hoạt động thanh tra, tính hợp pháp cũng được thể hiện tương tự như vậy: Chứng cứ trong thanh tra cũng phải được rút ra từ phương tiện chứng minh và cũng phải được thu thập, xử lý theo trình tự, thủ tục do pháp luật về thanh tra quy định.

Điều 9 của Pháp lệnh thanh tra năm 1990 là điều khoản hàm chứa nội dung xác định cả phương tiện chứng minh và các biện pháp thu thập chứng cứ trong thanh tra. Theo đó thì phương tiện chứng minh trong thanh tra bao gồm:

+ Thông tin do cơ quan, đơn vị, cá nhân có liên quan cung cấp;

+ Biên bản giám định;

+ Tài liệu, văn bản báo cáo, biên bản trả lời chất vấn của đối tượng thanh tra đối với tổ chức Thanh tra, biên bản kiểm kê tài sản;

+ Vật chứng: tiền, tài sản, đồ vật…

Như vậy, chỉ có thể coi là một chứng cứ có tính hợp pháp nếu như nó được xác định bằng một hoặc một số phương tiện chứng minh nêu trên.

Cũng tại Điều 9 của Pháp lệnh thanh tra có quy định về quyền của các tổ chức Thanh tra, thực chất, đó chính là những biện pháp thu thập chứng cứ, bao gồm:

+ Yêu cầu cơ quan, đơn vị, cá nhân có liên quan cung cấp thông tin, tài liệu cần thiết phục vụ cho việc thanh tra;

+ Trưng cầu giám định;

+ Yêu cầu đối tượng thanh tra cung cấp tài liệu, báo cáo bằng văn bản, trả lời chất vấn của tổ chức Thanh tra hoặc Thanh tra viên;

+ Kiểm kê tài sản, niêm phong tài liệu, kê biên tài sản.

Căn cứ vào các quy định này có thể thấy rằng, để đảm bảo tính hơp pháp của chứng cứ trong thanh tra thì chúng phải được thu thập bằng những biện pháp quy định tại Điều 9 Pháp lệnh thanh tra như đã dẫn ở trên. Một điều đáng chú ý khác về tính hợp pháp của chứng cứ trong thanh tra kinh tế nói riêng và trong hoạt động thanh tra nói chung là các biện pháp thu thập chứng cứ phải được tiến hành công khai. Tính công khai trong hoạt động thanh tra là một nguyên tắc rất quan trọng được quy định tại Điều 5 Pháp lệnh thanh tra. Trong quá trình thanh tra hoặc trước khi tiến hành thanh tra, các tổ chức Thanh tra có thể áp dụng các biện pháp nghiệp vụ để nắm tình hình, tìm hiểu thông tin…, những sự kiện, tài liệu có được từ các biện pháp nghiệp vụ không công khai đó thường cũng được coi là chứng cứ trong hoạt động thanh tra khi nó có đầy đủ các thuộc tính.

c) Đặc điểm của chứng cứ trong thanh tra kinh tế:

Như đã nêu ở phần trên, chứng cứ trong thanh tra kinh tế cũng có đầy đủ 3 thuộc tính như chứng cứ trong điều tra hình sự. Tuy nhiên, mặc dù cùng có chung những thuộc tính, nhưng chứng cứ trong thanh tra kinh tế vẫn là một khái niệm độc lập bởi nó vẫn có những đặc điểm riêng, khác biệt với chứng cứ trong điều tra hình sự. Nếu như coi mục đích, yêu cầu của một cuộc thanh tra là đối tượng chứng minh và quá trình tiến hành cuộc thanh tra là quá trình chứng minh thì chính đối tượng chứng minh và quá trình chứng minh đã chi phối sự khác biệt giữa chứng cứ trong thanh tra và chứng cứ trong điều tra hình sự. Cụ thể là:

- Về đối tượng chứng minh:

Trong điều tra hình sự, đối tượng chứng minh là tổng hợp tất cả những vấn đề cần phải làm sáng tỏ để giải quyết vụ án hình sự một cách đúng đắn. Cụ thể là cần phải làm rõ: Có hành vi phạm tội xảy ra hay không? Thời gian, địa điểm phạm tội? Ai là người phạm tội? Lỗi cố ý hay vô ý? Các tình tiết tăng nặng, giảm nhẹ? Tính chất và mức độ thiệt hại?... Trong đối tượng chứng minh của vụ án hình sự, các yếu tố cấu thành tội phạm là một bộ phận cơ bản nhất, quan trọng nhất. Trong các văn bản pháp luật hiện hành, tội phạm chỉ là một khái niệm pháp lý, với 4 yếu tố cấu thành bất di bất dịch (chủ thể, khách thể, mặt chủ quan, mặt khách quan).

Trong khi đó, đối tượng chứng minh trong hoạt động thanh tra kinh tế lại  hết sức đa dạng và nó được xác định cụ thể với từng cuộc thanh tra, tuỳ thuộc vào yêu cầu của quản lý. Thanh tra không chỉ chứng minh có vi phạm có vi phạm hay không vi phạm, thanh tra còn phát hiện và phát huy các nhân tố tích cực; thanh tra không chỉ có chức năng xử lý mà còn có chức năng phòng ngừa. Do đó, các vấn đề cần làm sáng tỏ thuộc đối tượng chứng minh của thanh tra rất rộng. Qua thanh tra có thể kết luận là một cơ quan, đơn vị, cá nhân chấp hành nghiêm chỉnh chính sách, pháp luật, sáng tạo trong sản xuất, kinh doanh, nhưng cũng có thể kết luận sơ hở của người quản lý, điều hành hoặc thậm chí còn đưa ra những nhận xét, đánh giá về cả cơ chế, chính sách hay một quy định của pháp luật… Tuy nhiên, nói như vậy  không có nghĩa là không thể xác định được đối tượng chứng minh trong hoạt động thanh tra, mà ngược lại, nó được xác định rất cụ thể thông qua các yêu cầu về đối tượng, sự việc, thời gian. Chẳng hạn như trong một quyết định thanh tra có ghi: “thanh tra việc chấp hành Luật bảo vệ môi trường trong 6 tháng đầu năm 1998 của xí nghiệp X” thì trách nhiệm của Đoàn thanh tra hoặc Thanh tra viên là phải thu thập các chứng cứ để xác định: trong 6 tháng đầu năm 1998 xí nghiệp chấp hành các quy định của Luật bảo vệ môi trường như thế nào? Có vi phạm không? Mức độ vi phạm đến đâu? Ai là người chị trách nhiệm… Nói tóm lại, đối tượng chứng minh trong thanh tra là tổng hợp các vấn đề cần xác định, làm rõ để đáp ứng yêu cầu của người quản lý (người ra quyết định thanh tra) được ghi trong quyết định thanh tra.

Như vậy, nếu như đem so sánh đối tượng chứng minh trong thanh tra kinh tế với đối tượng chứng minh trong điều tra hình sự, ta có thể thấy một số điểm khác biệt sau đây:

+ Đối tượng chứng minh trong thanh tra cụ thể hơn: Nếu như khi khởi tớ một vụ án hình sự người ta chưa xác định được chủ thể của hành vi phạm tội thì khi tiến hành một cuộc thanh tra người ta đã xác định rõ cơ quan, tổ chức, đơn vị hay cá nhân nào cần được thanh tra, về sự việc gì, trong phạm vi không gian và thời gian nào.

+ Đối tượng chứng minh trong hoạt động thanh tra đa dạng hơn, biến hoá hơn: Nếu như đối tượng chứng minh trong điều tra hình sự được xoay quanh trọng tâm khái niệm tội phạm - một khái niệm pháp lý đã định hình thì đối tượng chứng minh trong hoạt động thanh tra lại được xác định tuỳ thuộc từng cuộc thanh tra với những nội dung và yêu cầu cụ thể. Mặt khác, các vấn đề thuộc đối tượng chứng minh trong thanh tra có thể không chỉ liên quan đến một loại hành vi nguy hiểm cho xã hội (tội phạm) như trong điều tra hình sự mà nó có phạm vi rộng hơn, đa dạng hơn.

+ Đối tượng chứng minh trong hoạt động thanh tra hạn chế hơn ở các vấn đề nhân thân: Nếu như trong điều tra hình sự người ta phải làm rõ tuổi, điều kiện sinh sống và giáo dục, năng lực hành vi, các yếu tố khác về nhân thân của các cá nhân liên quan thì trong thanh tra kinh tế những vấn đề này hầu như không thuộc đối tượng chứng minh.

- Về quá trình chứng minh:

Trước hết, giữa thanh tra kinh tế và điều tra hình sự khác nhau ở nghĩa vụ chứng minh. Trong hình sự, nghĩa vụ chứng minh thuộc về cơ quan Điều tra, Viện kiểm sát (ở giai đoạn khởi tố và điều tra) và Toà án (ở giai đoạn xét xử). Còn trong thanh tra, nghĩa vụ chứng minh thuộc về Đoàn thanh tra hoặc Thanh tra viên. Ở đây, Đoàn thanh tra có thể do một tổ chức Thanh tra, cũng có thể là do một cơ quan hành chính nhà nước thành lập. Sự khác nhau về nghĩa vụ chứng minh dẫn đến sự khác nhau về toàn bộ quá trình chứng minh (bao gồm thu thập, kiểm tra, đánh giá chứng cứ) bởi vì chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan Thanh tra (hoặc cơ quan hành chính) khác hoàn toàn với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan Điều tra, Viện kiểm sát và Toà án. Chẳng hạn, trong quá trình thu thập chứng cứ, cơ quan Thanh tra không được áp dụng các biện pháp của quá trình giải quyết vụ án hình sự như: tạm giữ người và lấy lời khai của người bị tạm giữ (trong trường hợp phạm tội quả tang hoặc trường hợp khẩn cấp), không được thẩm tra, xét hỏi tại phiên toà công khai… Ngược lại, Thanh tra có quyền yêu cầu đối tượng cung cấp thông tin, tài liệu, báo cáo bằng văn bản hoặc trả lời chất vấn… Trong khi đó, trong tố tụng hình sự,  bị can, bị cáo lại không có nghĩa vụ chứng minh là mình vô tội. Nói chung, quá trình chứng minh của thanh tra mang tính hành chính, còn quá trình chứng minh của điều tra thực sự mang tính tố tụng.

Sự khác biệt giữa thanh tra kinh tế và điều tra hình sự còn thể hiện ở việc đánh giá chứng cứ. Nếu như việc đánh giá chứng cứ trong điều tra hình sự được dựa trên các quy định của Bộ luật tố tụng hình sự thì trong thanh tra kinh tế, việc đánh giá chứng cứ được dựa trên các văn bản pháp luật về thanh tra và rất nhiều văn bản pháp luật có liên quan đến nội dung cuộc thanh tra (như pháp luật về ngân hàng, tài chính, xây dựng cơ bản, môi trường, giao thông, thương mại, đất đai, v.v…). Đó chính là những cơ sở pháp lý để xem xét các chứng cứ, từ đó có thể rút ra những nhận định, kết luận hoặc nếu thấy cần thiết thì phải thu thập chứng cứ bổ sung cho những nhận định, kết luận đó.

Qua so sánh trên đây, chúng ta có thể nhận xét rằng: Trong hoạt động thanh tra kinh tế, chứng cứ tồn tại một cách khách quan nhưng chưa được xây dựng thành một khái niệm pháp lý. Mặc dù có những nét tương đồng với chứng cứ trong điều tra hình sự nhưng chứng cứ trong thanh tra kinh tế có những nét đặc thù riêng do sự khác biệt về đối tượng chứng minh, phương tiện chứng minh, quá trình chứng minh và nghĩa vụ chứng minh. Những nét đặc thù này rất cơ bản, đủ để xây dựng một khái niệm độc lập về chứng cứ trong thanh tra kinh tế. Có thể tạm đưa ra một khái niệm về chứng cứ trong thanh tra kinh tế như sau:

“Chứng cứ trong thanh tra kinh tế là những sự kiện, sự vật, tài liệu có thật, liên quan đến hoạt động kinh tế của đối tượng thanh tra, do Đoàn thanh tra hoặc Thanh tra viên phát hiện, thu thập trong quá trình thanh tra dùng làm căn cứ để đánh giá, kết luận về nội dung thanh tra theo yêu cầu của cuộc thanh tra kinh tế”.

3- Vai trò của chứng cứ trong hoạt động thanh tra kinh tế.

Là một hoạt động đảm bảo pháp chế và kỷ luật trong quản lý nhà nước, thanh tra được xem như công cụ hữu hiệu để bảo đảm hiệu lực quản lý nhà nước, thiết lập kỷ cương xã hội. Thông qua hoạt động thanh tra, các tổ chức Thanh tra nhà nước phát hiện những vi phạm pháp luật để đề nghị các cơ quan có thẩm quyền xử lý; trong trường hợp phát hiện vi phạm pháp luật đến mức có dấu hiệu cấu thành tội phạm thì có quyền chuyển hồ sơ sang cơ quan Điều tra có thẩm quyền giải quyết theo quy định tại Điều 9 của Pháp lệnh thanh tra năm 1990. Về mặt lý luận, có 4 yếu tố cấu thành tội phạm: mặc khách quan, khách thể, mặt chủ quan, chủ thể. Đây cũng là cơ sở để xác định vi phạm pháp luật nói chung và tội phạm nói riêng. Trong quá trình tố tụng cũng như trong thanh tra kinh tế, để xác định vi phạm pháp luật và xác định hành vi đó có phải là hành vi vi phạm pháp luật hoặc phạm tội hay không cần phải có những sự kiện, bằng chứng sự thật khách quan, đánh giá sự thật đó (hay còn gọi là chứng cứ). Trong thanh tra kinh tế cũng vậy, không thể áp dụng trách nhiệm pháp lý đối với chủ thể vi phạm pháp luật khi  không có chứng cứ chứng minh cho hành vi vi phạm của chủ thể. Chẳng hạn trong quá trình thanh tra việc lập quỹ trái phép, Đoàn thanh tra hoặc Thanh tra viên phải có hành động pháp lý là thu thập các tài liệu, hoá đơn, chứng từ của quá trình vi phạm chế độ kế toán, tài chính và lập quỹ của đơn vị được thanh tra.

Thực tiễn hoạt động thanh tra kinh tế đã chứng minh rằng: Tính khách quan, chính xác của các kết luận, quyết định xử lý trong thanh tra kinh tế phụ thuộc chủ yếu vào kết quả thu thập, xác minh chứng cứ. Hay nói một cách khác là chứng cứ cùng với kết quả thu thập, xác minh chứng cứ là yếu tố ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu lực, hiệu quả của các kết luận, quyết định xử lý trong mỗi cuộc thanh tra kinh tế nói riêng. Thu thập chứng cứ càng đầy đủ, đánh giá chứng cứ càng chính xác thì kết luận, quyết định xử lý trong thanh tra có hiệu lực càng cao, qua đó giúp cho người quản lý có được những đánh giá chuẩn xác và đưa ra được những giải thích hợp trong chu trình quản lý tiếp theo. Ngược lại, nếu thu thập chứng cứ không đầy đủ, đánh giá chứng cứ thiếu khách quan, thiếu chính xác thì kết luận, quyết định xử lý trong thanh tra sẽ kém hiệu lực, và đương nhiên, điều đó cũng làm cho người quản lý có những nhận định thiếu chuẩn xác, và hậu quả là có thể đưa ra những giải pháp không sát hợp với yêu cầu quản lý, thậm chí còn làm cho mục tiêu quản lý bị chệch hướng.

Còn trong trường hợp các tổ chức Thanh tra nhà nước “chuyển hồ sơ vụ việc vi phạm pháp luật sang cơ quan Điều tra có thẩm quyền để giải quyết nếu thấy có dấu hiệu cấu thành tội phạm” như quy định tại điểm 9, Điều 9 của Pháp lệnh thanh tra thì những chứng cứ mà tổ chức Thanh tra đã thu thập được cũng đóng vai trò nhất định trong quá trình giải quyết vụ án hình sự đó. Có thể nói, khi đó toàn bộ chứng cứ trong thanh tra kinh tế sẽ có ý nghĩa “tiền chứng cứ” trong vụ án kinh tế mà cơ quan Công an, Viện Kiểm sát, cơ quan Điều tra khởi tố. Trong trường hợp này, cần phải xác định rằng, bản thân những chứng cứ do cơ quan Thanh tra cung cấp tuy không thể trực tiếp sử dụng ngay vào trong quá trình giải quyết một vụ án hình sự nhưng chúng cũng mang một số thuộc tính nhất định của chứng cứ. Những chứng cứ đó chỉ cần củng cố cho phù hợp với các quy định của Bộ luật tố tụng hình sự là có thể trở thành chứng cứ trong vụ án hình sự.

Tuy nhiên, hiện nay chúng ta còn thiếu những cơ sở pháp lý về chứng cứ trong thanh tra nói chung và chứng cứ trong thanh tra kinh tế nói riêng. Thực tiễn công tác thanh tra những năm qua cho thấy: có những cuộc thanh tra kéo dài nhưng không kết luận được những vấn đề đặt ra theo yêu cầu quản lý; có những kết luận thanh tra không đầy đủ, thiếu tính khách quan, mang tính chủ quan, áp đặt hoặc bỏ sót những hành vi vi phạm pháp luật hoặc có những vụ việc cơ quan Thanh tra đã làm rõ hành vi vi phạm pháp luật và chuyển hồ sơ cho cơ quan Điều tra, Viện kiểm sát nhưng không được đưa ra xét xử… Thực trạng này có thể do nhiều nguyên nhân khác nhau, song trong đó có nguyên nhân khách quan là những vấn đề lý luận và thực tiễn về chứng cứ chưa được sáng tỏ.

Qua phân tích trên đây, có thể khẳng định rằng: Chứng cứ trong hoạt động thanh tra kinh tế có ý nghĩa là những căn cứ pháp lý cần thiết khách quan để thông qua nó, Đoàn thanh tra hoặc Thanh tra viên, các cơ quan Thanh tra nhà nước đưa ra những kết luận, kiến nghị, quyết định xử lý phù hợp với thực tế và theo đúng yêu cầu của cuộc thanh tra.

Chương II

THỰC TIỄN HOẠT ĐỘNG THU THẬP, XÁC MINH CHỨNG CỨ TRONG THANH TRA KINH TẾ CỦA CÁC TỔ CHỨC THANH TRA NHÀ NƯỚC HIỆN NAY

1- Nguồn chứng cứ trong thanh tra kinh tế.

Việc xác định nguồn chứng cứ trong hoạt động thanh tra có một vị trí hết sức quan trọng, giúp cho Đoàn thanh tra và Thanh tra viên tiến hành thu thập, kiểm tra và đánh giá chứng cứ đúng với quy định của pháp luật và xác định đúng vị trí, vai trò của từng chứng cứ trong tổng hợp các chứng cứ của cuộc thanh tra.

Đối với nền kinh tế quốc dân bao gồm nhiều ngành, nhiều lĩnh vực kinh tế thì mỗi cuộc thanh tra kinh tế có mục đích, yêu cầu, nội dung, đối tượng khác nhau. Bởi vậy, chứng cứ thu được trong các cuộc thanh tra này cũng không giống nhau. Khi thanh tra hoạt động tín dụng, ngân hàng thì chứng cứ thu thập được để chứng minh cho kết luận hoạt động tín dụng đúng hay sai chủ yếu được rút ra từ các tài liệu, hồ sơ tín dụng của đơn vị, nhưng khi thanh tra hoạt động xuất nhập khẩu thì chứng cứ được thu thập chủ yếu là các hợp đồng ngoại thương, các thư tín dụng, hồ sơ xuất nhập khẩu và các tài liệu kế toán khác.

Thông thường, các chứng cứ thu thập trong hoạt động thanh tra kinh tế gồm một số loại sau đây:

+ Chứng từ, sổ sách kế toán, bảng kê, chứng từ ghi sổ…;

+ Báo cáo quyết toán, bảng cân đối vật tư, hàng hoá, biên bản kiểm kê các loại, bảng chấm công, báo cáo tình hình sử dụng lao động…;

+ Các hợp đồng ngoại thương, hợp đồng kinh tế, các tài liệu, hồ sơ có liên quan đến hoạt động sản xuất, kinh doanh, xuất nhập khẩu, mua bán hàng hoá hoặc bộ tài liệu về hợp đồng tín dụng…;

+ Báo cáo của đơn vị được thanh tra, báo cáo của các cá nhân, đơn vị liên quan theo yêu cầu của Đoàn thanh tra hoặc Thanh tra viên;

+ Biên bản xác minh, biên bản làm việc giữa Đoàn thanh tra hoặc Thanh tra viên với các đơn vị, đối tượng có liên quan trực tiếp và gián tiếp;

+ Bản giải trình của đối tượng thanh tra;

+ Một số loại sổ sách, tài liệu, chứng từ khác.

Tuy nhiên, các loại sổ sách, chứng từ kế toán, các báo cáo, giải trình của đơn vị, của đối tượng được thanh tra hoặc các đối tượng có liên quan, các giấy tờ, tài liệu khác mà chúng ta thu thập được trong quá trình thanh tra hoặc do các cá nhân, đơn vị cung cấp mới chỉ là phương tiện hay công cụ được Đoàn thanh tra hoặc Thanh tra viên sử dụng trong quá trình thanh tra để làm sáng tỏ các nội dung, vấn đề đang cần chứng minh của cuộc thanh tra. Từ những tài liệu đó có khi chúng ta rút ra được và cũng có khi không rút ra được chứng cứ của cuộc thanh tra. Tất nhiên, các chứng cứ thanh tra phải được rút ra từ các phương tiện chứng minh nêu trên. Nhưng ngược lại, không phải tất cả các phương tiện chứng minh đã là chứng cứ của cuộc thanh tra. Phương tiện hay công cụ chứng minh này sẽ trở thành chứng cứ khi có đầy đủ 3 thuộc tính: tính khách quan, tính liên quan, tính hợp pháp của chứng cứ như đã trình bày ở phần trên.

Có một vấn đề cần lưu ý là: tuỳ theo yêu cầu, tính chất, nội dung của từng cuộc thanh tra kinh tế cụ thể mà Đoàn thanh tra, Thanh tra viên cần có hướng xác định nguồn chứng cứ cho sát với nội dung thanh tra để hạn chế việc thu thập tràn lan, tốn nhiều thời gian trong việc xem xét, đánh giá chứng cứ sau này. Chẳng hạn như hướng việc thu thập chứng cứ chủ yếu vào các loại tài liệu, sổ sách kế toán trong trường hợp nội dung của cuộc thanh tra có tính chất hẹp (ví dụ như chỉ thanh tra về thu, chi ngân sách). Hay ngược lại, cần phải hướng việc thu thập chứng cứ rộng ra trên tất cả các hoạt động kinh tế có liên quan của đối tượng thanh tra đối với các cuộc thanh tra có nội dung rộng hay thanh tra toàn diện về hoạt động kinh tế của một số đơn vị sản xuất, kinh doanh… Chính sự định hướng chính xác nguồn chứng cứ như vậy sẽ giúp cho Đoàn thanh tra, Thanh tra viên tiếp cận với chứng cứ nhanh, rút ngắn được thời gian thanh tra, sớm làm rõ yêu cầu, nội dung thanh tra và hạn chế sự phiền hà cho đối tượng thanh tra, góp phần quan trọng vào kết quả của cuộc thanh tra.

2- Thu thập, đánh giá, sử dụng, bảo quản chứng cứ trong thanh tra kinh tế.

Trong hoạt động thanh tra việc chấp hành chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, kế hoạch nhà nước trên lĩnh vực kinh tế, để làm sáng tỏ các nội dung, các vấn đề kinh tế của đối tượng thanh tra, làm rõ ưu, khuyết điểm, tính chất, mức độ, nguyên nhân của sai phạm, xác định rõ trách nhiệm của tậ thể và cá nhân có liên quan, trước hết phải tiến hành thu thập chứng cứ.

Thực chất của thu thập chứng cứ trong hoạt động thanh tra là tổng hợp các hành vi phát hiện, ghi nhận, thu giữ chứng cứ. Đó là quá trình tìm tỏi, phát hiện có mục đích, có kế hoạch để đưa ra những căn cứ làm cơ sở cho các kết luận, kiến nghị, quyết định về thanh tra thông qua sử dụng một cách tổng hợp, toàn diện, hoàn chỉnh các biện pháp nghiệp vụ thanh tra trong quá trình thanh tra. Trong đó, phát hiện chứng cứ là khâu khởi đầu để tìm ra sự vật, hiện tượng, tài liệu có liên quan đến các vấn đề, các nội dung kinh tế cần chứng minh. Đây là một khâu có thể được coi là quan trọng nhất trong quá trình thu thập chứng cứ. Để sớm phát hiện được chứng cứ, mỗi Thanh tra viên phải tự tìm cho mình một phương pháp thích hợp. Không có một phương pháp nhất định có sẵn cho mọi Thanh tra viên. Ngay cả với một Thanh tra viên, đứng trước những yêu cầu, nội dung, đối tượng thanh tra cụ thể thì cũng có phương pháp cụ thể thích ứng. Không tồn tại một phương pháp duy nhất áp dụng cho mọi cuộc thanh tra. Cũng từ một nguồn chứng cứ là các loại sổ sách, chứng từ kế toán, nhưng mục tiêu của hoạt động thanh tra cụ thể khác nhau thì cách thức khai thác tư liệu, số liệu phục vụ mục đích đó sẽ khác nhau. Xem xét việc chấp hành luật thuế hay chấp hành chính sách xuất nhập khẩu sẽ giúp Thanh tra viên định hướng phát hiện chứng cứ. Tất nhiên, các mối quan hệ kinh tế trong một chỉnh thể có thể từ cái này bật ra cái kia. Chính vì vậy, trong toán học, đường thẳng là đường ngắn nhất, nhưng trong hoạt động thanh tra, việc tìm chứng cứ bằng cách trực diện chưa chắc đã là phương pháp mất ít thời gian nhất. Chẳng hạn, khi thanh tra việc chấp hành chế độ lãi suất tín dụng, ta thường yêu cầu các đối tượng thanh tra cung cấp các hợp đồng tín dụng. Chỉ nhìn trên hợp đồng này ít khi thấy được giữa ngân hàng và khách hàng thoả thuận lãi suất ở mức vượt trần quy định. Nếu Thanh tra viên chỉ dừng ở đây thì dễ đi đến kết luận ngân hàng chấp hành tốt chế độ lãi suất cho vay. Nhưng qua thực tiễn thanh tra cho thấy, không ít ngân hàng đã thoả thuận với khách hàng để có thêm một hợp đồng phụ nhằm mục đích là cho vay vượt trần lãi suất và tránh được sự kiểm kê, kiểm soát của các cơ quan chức năng. Như vậy, con đường ngắn hơn để phát hiện ra sự thật của mối quan hệ này là đi từ việc tìm hiểu khoản chi trả lãi ngân hàng của khách hàng để tìm ra tỷ lệ lãi suất đích thực của mối quan hệ tín dụng. Lãi suất thực mà khách hàng phải trả cho ngân hàng được thể hiện ở các hợp đồng tín dụng và hợp đồng phụ. Cả hai hợp đồng này là chứng cứ để chứng minh hành vi cho vay vượt trần lãi suất đã được Nhà nước quy định.

Sau khi đã phát hiện ra chứng cứ, để chứng tỏ có đủ giá trị chứng minh và hiệu lực sử dụng, Đoàn thanh tra, Thanh tra viên phải ghi nhận và thu giữ chứng cứ. Công việc này đòi hỏi phải ghi nhận một cách đầy đủ, chi tiết, chính xác, trung thực và khách quan diễn biến của sự vật, hiện tượng để chứng cứ không bị thất lạc, sai sự thật và có thể lưu giữ được lâu dài cùng với các tài liệu, hồ sơ cuộc thanh tra. Mặt khác, để cho chứng cứ được nguyên vẹn như khi ta thu thập được, không làm sai lệch, biến dạng hoặc bị mất, yêu cầu phải bảo quản tốt chứng cứ. Bảo quản chứng cứ chính là bảo quản giá trị chứng minh của nó.

Để việc thu thập chứng cứ vừa khẩn trương, tránh tràn lan, thiếu sót, người cán bộ thanh tra phải am hiểu sâu sắc các kiến thức về quản lý kinh tế, các kiến thức về pháp luật có liên quan. Trong quá trình thanh tra phải nắm và bám sát mục đích, yêu cầu, nội dung của cuộc thanh tra mà mấu chốt là phải xác định rõ trọng tâm, trọng điểm của từng vấn đề cần làm sáng tỏ, hay nói một cách khác là phải xác định cụ thể đối tượng chứng minh của thanh tra. Điều này sẽ giúp cho Thanh tra viên không bị lan man, lạc hướng trong quá trình thanh tra, không bị mất thời gian về những vấn đề chỉ có tính chất thứ yếu hoặc không liên quan đến những nội dung cần kết luận.

Trong các cuộc thanh tra kinh tế, các nội dung, các vấn đề cần làm sáng tỏ có thể được xác định ngay khi cuộc thanh tra bắt đầu, các nội dung cần chứng minh được thể hiện trong quyết định thanh tra. Trường hợp này thường xảy ra khi nội dung của cuộc thanh tra là một vụ việc kinh tế cụ thể của một đơn vị kinh tế nào đó, ví dụ: thanh tra việc chấp hành luật thuế của công ty Y hoặc việc nhập khẩu lô phân bón của đơn vị X… Nhưng cũng có trường hợp các nội dung, vấn đề cần chứng minh lại chưa thể hiện cụ thể ngay từ đầu của cuộc thanh tra, chúng chỉ có thể bộc lộ và thể hiện rõ dần trong quá trình thanh tra kinh tế trực tiếp tại cơ sở, đơn vị. Trường hợp này thường gặp trong các cuộc thanh tra kinh tế diện rộng như cuộc thanh tra diện rộng ngân hàng, tài chính, điện lực vừa qua, hoặc thanh tra việc chấp hành chính sách, pháp luật trong hoạt động sản xuất, kinh doanh của công ty Z… Ở đây, các nội dung, vấn đề cần thu thập chứng cứ để chứng minh chưa thể hiện rõ ngay từ đâu. Việc công ty Z chấp hành đúng hay không đúng các chính sách, pháp luật của Nhà nước chỉ được xác định rõ khi tiến hành thanh tra trực tiếp tại công ty Z…

Bởi vậy, Đoàn thanh tra, Thanh tra viên, đặc biệt là Trưởng đoàn thanh tra và người trực tiếp chỉ đạo cuộc thanh tra phải xác định rõ đối tượng chứng minh. Đây là công việc đầu tiên hết sức cơ bản và cần thiết cho quá trình thanh tra nói chung và quá trình thu thập chứng cứ nói riêng. Thực tiễn hoạt động thanh tra kinh tế hiện nay, thông thường thì mục đích, yêu cầu và nội dung tổng quát đã được người ra quyết định thanh tra xác định ngay từ khi có chủ trương thanh tra hoặc ban hành quyết định thanh tra. Ví dụ: khi quyết định thanh tra toàn ngành Ngân hàng năm 1996, Tổng Thanh tra nhà nước yêu cầu các Đoàn thanh tra phải làm rõ:

+ Tổng dư nợ quá hạn tại thời điểm đó là bao nhiêu?

+ Tỷ lệ đầu tư tín dụng cho các thành phần kinh tế (quốc doanh, ngoài quốc doanh) như thế nào?

+ Việc chấp hành chính sách lãi suất của các ngân hàng ra sao?

+ Thu nhập của ngân hàng có gắn với kết quả kinh doanh đích thực hay không?

Để đáp ứng những yêu cầu này, các Đoàn thanh tra và Thanh tra viên phải hướng sự thu thập thông tin, tài liệu của mình vào những nội dung trên. Nhưng nếu chỉ dừng ở những yêu cầu vĩ mô, nội dung tổng quát như vậy thì các thành viên trong Đoàn thanh tra sẽ gặp khó khăn ngay từ việc định hướng nguồn chứng cứ đến quá trình phát hiện, thu thập chứng cứ. Vì vậy, thông thường, khi triển khai cuộc thanh tra, Đoàn thanh tra phải có đề cương thanh tra để chi tiết hoá các nội dung ghi trong quyết định thanh tra thành những nội dung cụ thể. Đề cương này thường được giữ bí mật. Trên cơ sở đề cương này, Đoàn thanh tra, Thanh tra viên phát triển thành những yêu cầu chi tiết để yêu cầu đối tượng thanh tra báo cáo, cung cấp hồ sơ hoặc yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan cung cấp thông tin, tài liệu phục vụ cho cuộc thanh tra. Hồ sơ, báo cáo, thông tin, tài liệu này là nguồn chứng cứ cần thiết nhưng không phải là duy nhât mà các Thanh tra viên phải nghiên cứu, phải đọc, phải ghi chép. Thanh tra viên phải bằng tư duy độc lập của mình hoặc kết hợp tư duy của một nhóm Thanh tra viên trong đoàn để có những nhận định, đánh giá ban đầu về những nội dung thanh tra. Về nguyên tắc, những số liệu thống kê, kế toán, hoá đơn, chứng từ là những tài liệu “biết nói”, tự nó phản ánh các hiện tượng, các quan hệ kinh tế, tài chính phát sinh trong hoạt động của đối tượng thanh tra. Vì vậy, tính lôgíc, tính hợp lý của nó rất cao. Nhưng ngược lại, nhiều khi tính lôgíc, tính hợp lý của các thông tin, tài liệu, số liệu rất cao chính vì đã được “hợp lý hoá” nên bản thân nó đã không phản ánh đúng các hoạt động, các quan hệ kinh tế, tài chính thực tế đã phát sinh. Chính vì vậy, khi phát hiện tính không lôgíc hay bất hợp lý cũng như khi có cảm nhận rằng tính lôgíc, tính hợp lý chỉ là hình thức thì Thanh tra viên, Đoàn thanh tra phải hướng sự phát hiện chứng cứ vào các vấn đề đó. Chẳng hạn, khi thanh tra một liên doanh sản xuất gạo xuất khẩu, qua nghiên cứu tổng thể hồ sơ phát hiện thấy có các khoản chi về tiếp thị, chi hoa hồng rất cao, chi tiền lương, tiền thưởng cho bộ phận quản lý, gián tiếp rất lớn, trong khi doanh nghiệp mấy năm liền hạch toán lỗ. Vậy thì trong cả khối tài liệu rất lớn, Thanh tra viên phải hướng sự phát hiện của mình vào những hồ sơ, tài liệu phản ánh những khoản chi phí nói trên.

Một ví dụ khác: khi nghiên cứu sổ sách kế toán ở đơn vị cấp I thấy  một loại vật tư trị giá hàng trăm tỷ đồng đã được phân bổ hết vào chi phí sản xuất của những năm trước đó. Nhưng khi khai thác các số liệu về vật tư tồn kho thì thấy trong sổ sách của đơn vị cấp II vẫn phản ánh số liệu tồn kho loại vật tư này. Kiểm kê thực tế tại kho, loại vật tư này đang còn trong kho là một sự thật. Hành vi hạch toán như vậy về hình thức, trước mắt là làm giảm mức nộp ngân sách nhà nước, nhưng về bản chất và sau này nếu không bị phát hiện thì đích thực là hành vi tham nhũng. Thực tế đó chứng minh rằng, để có thể phát hiện được hành vi tham nhũng, Thanh tra viên phải hướng sự chú ý của mình vào những tài liệu, số liệu, chủng loại vật tư, tài sản, nghiệp vụ kế toán, tài chính v.v… mà mình linh cảm là “có vấn đề”.

Hoạt động kinh tế tại đơn vị được thanh tra thường diễn ra rất phong phú và phức tạp, có nhiều tài liệu, chứng từ, sổ sách ghi chép, phản ánh các hoạt động kinh tế đó, song không phải tài liệu nào, sổ sách nào cũng là chứng cứ cần thu thập. Bởi vậy, cán bộ thanh tra phải vận dụng linh hoạt các biện pháp nghiệp vụ, phải có linh cảm, phân tích các sự vật, hiện tượng kinh tế một cách có hệ thống để phát hiện ra những điểm bất hợp lý, những mâu thuẫn, những nội dung, dấu vết không bình thường trong các tài liệu mà mình tiếp cận, nghiên cứu, thu giữ. Ở đây không loại trừ việc các đối tượng, đơn vị được thanh tra cố tình lập ra các hoá đơn, chứng từ, hợp đồng kinh tế giả, tạo dựng các hành vi gian dối… để hợp thức hoá các hoạt động vi phạm pháp luật. Qua xét xử một số vụ án lớn như Minh Phụng – EPCO, TAMEXCO, Tân Trường Sanh… vừa qua cho thấy, những hành vi gian dối tinh vì đến mức độ nào. Trong quá trình chuyển đổi cơ chế quản lý kinh tế hiện nay, gian lận thương mại là hành vi có tính phổ biến nhưng cũng phải khẳng định rằng, không phải đối tượng thanh tra nào cũng có hành vi gian lận. Cùng một hoạt động kinh tế nhưng biểu hiện của hành vi gian lận cũng rất khác nhau. Ví dụ, cùng là hoạt động xuất khẩu, có doanh nghiệp khai ít hơn mức thực xuất để trốn thuế để xuất được nhiều hơn mức cho phép (đối với loại hàng có có hạn ngạch). Nhưng cũng có doanh nghiệp xuất ít nhưng khai nhiều, xuất mặt hàng có giá trị ít nhưng khai có giá trị cao nhằm hợp thức số ngoại tệ chuyển trái phép ra nước ngoài để mua hàng dưới danh nghĩa “hàng đổi hàng”.

Như vậy, để phát hiện có hay không có hành vi gian lận, đối với một nội dung, đối tượng thanh tra cụ thể, Thanh tra viên lại phải hướng sự chú ý của mình vào những hiện tượng kinh tế cụ thể. Trong hoạt động nhập khẩu, sự gian lận thường là các nội dung về số lượng, chất lượng và chủng loại hàng hóa, vật tư (như nhập ô tô mới nhưng khai ô tô cũ; nhập ô tô nguyên chiếc nhưng tháo rời để khai nhập khung gầm…). Trong hoạt động cho vay cầm đồ, sự gian lận lại thể hiện ở nội dung hạch toán vật cầm: giá trị ít nhưng đánh giá nhiều; không có vật cầm nhưng để đối phó với sự kiểm tra, kiểm soát thì đi mượn vật cầm. Trong hoạt động cho vay tín dụng, để tránh dư nợ quá hạn thì đảo nợ, giãn nợ tràn lan. Trong xây dựng cơ bản thì tăng khống khối lượng, thay thế vật tư đắt tiền bằng vật tư rẻ tiền v.v… Cái khó của Thanh tra viên là trong khối tài liệu mà mình nghiên cứu phải chỉ ra được tài liệu nào đã không phản ánh đúng bản chất của một hoạt động kinh tế hay một mối quan hệ vật tư, tài chính đã phát sinh. Từ đây có thể thấy yếu tố kinh nghiệm trong phát hiện, thu thập và xác minh chứng cứ trong hoạt động thanh tra là hết sức quan trọng. Điều đáng chú ý là, trong nhiều trường hợp, chứng cứ không phải đã có sẵn trong hồ sơ, tài liệu của đơn vị mà phải do cán bộ thanh tra cùng đối tượng tính toán lập thành bản xác nhận có đầy đủ chữ ký của cán bộ thanh tra và người có thẩm quyền của các bên liên quan. Trong thực tế, không phải lúc nào đối tượng thanh tra cũng sẵn sàng cung cấp cho Đoàn thanh tra một cách đầy đủ các tài liệu liên quan đến nội dung thanh tra, nhất là các tài liệu phản ánh những hành vi vi phạm của đối tượng thanh tra. Trong trường hợp này, Thanh tra viên trước hết phải có thái độ nghiêm túc, lưu ý trách nhiệm trước pháp luật trong việc cung cấp tài liệu cho Đoàn thanh tra. Nhiều khi phải đấu tranh, chất vấn hoặc áp dụng những biện pháp như niêm phong, kiểm kê, tổ chức đối chất giữa các cá nhân có liên quan. Khái niệm cá nhân liên quan ở đây là một khái niệm rộng, không phải chỉ giữa cán bộ nghiệp vụ với thủ trưởng, giữa nhân viên với nhân viên trong một bộ phận nghiệp vụ, mà còn bao gồm cả cá nhân đại diện cho đối tượng thanh tra với cá nhân mà tư cách là bạn hàng, khách hàng, cấp quản lý, cấp bị quản lý của đối tượng thanh tra. Tuy nhiên, việc tổ chức đối chất giữa đối tượng thanh tra với bạn hàng, khách hàng cũng như với cấp quản lý của họ không phải lúc nào cũng làm được. Chính vì vậy mà Thanh tra viên phải “đóng vai” thay hoặc với tư cách người “thứ ba” để làm rõ mối quan hệ này.

Để làm được điều này, các Thanh tra viên phải có hoạt động xác minh (thực chất là xác minh chứng cứ). Thông thường, qua một thời gian nghiên cứu tài liệu, làm việc ở đơn vị được thanh tra, Đoàn thanh tra, Thanh tra viên phải tiếp xúc với các cơ quan, tổ chức hoặc gặp những cá nhân có liên quan đến nội dung thanh tra để xác minh (thường là những nội dung khi nghiên cứu hồ sơ, tài liệu thấy “cộm” hoặc “có vấn đề”). Việc xác minh thực chất là việc xem xét các số liệu, tư liệu, thông tin đã thu thập được từ đối tượng thanh tra có đầy đủ, chính xác, khách quan không? Là việc so sánh, đối chiếu, đánh giá các hoá đơn, chứng từ, các hợp đồng kinh tế, các quan hệ tài chính mà mình nghiên cứu, xem xét có phản ánh đúng các hoạt động kinh tế, tài chính đã phát sinh không? Là việc tiếp tục thu nhập, hoàn thiện đầy đủ hồ sơ, tài liệu để làm rõ bản chất của một hoạt động nghiệp vụ nào đó. Chẳng hạn, khi thanh tra ở một ngân hàng, Thanh tra viên thấy cộm ở hồ sơ về nội dung tài sản thế chấp, cần phải xác minh (mặc dù về hình thức, hồ sơ tài sản thế chấp là đầy đủ). Sau khi lựa chọn một vài khách hàng của ngân hàng để xác minh thì thấy việc định giá tài sản thế chấp gấp nhiều lần giá trị thực; tài sản thế chấp có trong hồ sơ nhưng không tồn tại trên thực tế; tài sản thế chấp có nguồn gốc từ vốn vay ngân hàng v.v… Thông qua hoạt động xác minh như vậy, Thanh tra viên một lần nữa củng cố, hoàn thiện hồ sơ, tài liệu, chứng cứ để phục vụ cho việc kết luận thanh tra.

Một ví dụ khác: Khi thanh tra ở một công ty cổ phần, Đoàn thanh tra thấy cộm về nội dung vốn góp của các cổ đông, đi xác minh những cổ đông có vốn góp thì nguồn vốn đó chủ yếu cũng vay từ ngân hàng. Hoặc khi thanh tra một doanh nghiệp kinh doanh ô tô, thấy cộm giữa giá bán ra và giá tính thuế, đi xác minh mới rõ là doanh nghiệp nhập xe mới, khai xe cũ với sự hợp thức hoá của cơ quan giám định v.v…

Trong nhiều trường hợp, khi đi xác minh mới làm bật ra được cùng một hiện tượng kinh tế phát sinh, đối tượng thanh tra có hai cách ghi chép, hai cách hạch toán, hai hoá đơn, chứng từ… một loại phục vụ cho khách hàng và một loại phục vụ cho chính mình. Từ đó cho thấy, để các kết luận, quyết định, kiến nghị của Thanh tra có sức thuyết phục, có tính khả thi cao, bảo đảm tính chính xác, khách quan, trung thực thì các hoạt động phát hiện, thu thập, xác minh chứng cứ là vô cùng quan trọng.

Tuỳ theo từng cuộc thanh tra kinh tế cụ thể, căn cứ vào chức năng, quyền hạn của các tổ chức Thanh tra, của các Đoàn thanh tra, Thanh tra viên được quy định tại Pháp lệnh thanh tra, Nghị định 244/HĐBT ngày 30/6/1990 của Hội đồng Bộ trưởng (nay là Chính phủ), Quyết định số 1176/TTNN ngày 21/2/1996 của Tổng Thanh tra nhà nước về Quy chế hoạt động của Đoàn thanh tra, cũng như các quy định khác của pháp luật mà các tổ chức Thanh tra nhà nước, Đoàn thanh tra và Thanh tra viên có quyền tiến hành những biện pháp thu thập chứng cứ thích hợp trong hoạt động thanh tra kinh tế. Các biện pháp đó có thể là yêu cầu đối tượng báo cáo bằng văn bản, nghe đối tượng báo cáo và trình bày, yêu cầu cung cấp các tài liệu có liên quan đến nội dung cuộc thanh tra, tiến hành kiểm tra tại chỗ, xem xét trên cơ sở tài liệu, số liệu… được cung cấp, trưng cầu giám định hoặc yêu cầu các cơ quan, đơn vị liên quan cung cấp tài liệu, trao đổi để làm sáng tỏ các vấn đề có liên quan…

Trong quá trình thu thập chứng cứ thanh tra, nếu áp dụng biện pháp thu thập đúng, chứng cứ thu thập được sẽ có chất lượng cao, không chỉ tiết kiệm thời gian, công sức cho chính bản thân Đoàn thanh tra, Thanh tra viên mà còn cho cả đối tượng thanh tra. Nếu áp dụng biện pháp thu thập chứng cứ không đúng như chỉ nghe báo cáo hoặc nặng về suy diễn, dọa dẫm, áp đặt, không nghe ý kiến giải trình, không kiểm tra, xác minh thực tế… thì tài liệu, số liệu thu được sẽ không có giá trị chứng minh và không thể sử dụng làm chứng cứ được và như vậy sẽ không đáp ứng được yêu cầu, mục đích của cuộc thanh tra đề ra.

Thông thường, đối với các cuộc thanh tra theo kế hoạch hoặc các cuộc thanh tra ít có những vấn đề phức tạp thì các Đoàn thanh tra, Thanh tra viên tiến hành kiểm tra, xem xét trên cơ sở các tài liệu, số liệu mà đơn vị cung cấp để thu thập chứng cứ là biện pháp chủ yếu nhất, nhằm hạn chế tối thiểu sự ảnh hưởng của cuộc thanh tra đối với hoạt động sản xuất, kinh doanh bình thường của đơn vị được thanh tra. Trong trường hợp này, Thanh tra viên phải khai thác, phân tích các hiện tượng, sự vật một cách khoa học, đi sâu vào trọng tâm, trọng điểm, chắt lọc và thu thập những tài liệu điển hình nhất nói lên bản chất, phản ánh những điểm cơ bản của vấn đề thông qua phương pháp đi từ tổng hợp đến chi tiết hoặc đi từ chi tiết đến tổng hợp để rút ra chứng cứ.

Đối với các cuộc thanh tra kinh tế có các nội dung, vấn đề phức tạp, trong quá trình thu thập chứng cứ, Đoàn thanh tra, Thanh tra viên thường phải sử dụng tổng hợp nhiều biện pháp thu thập, kể cả trưng cầu giám định nếu thấy cần thiết để đưa ra những chứng cứ một cách vững chắc nhằm chứng minh, thuyết phục đối với đối tượng thanh tra cũng như đối với các cơ quan quản lý nhà nước.

Ngoài các tài liệu, số liệu, báo cáo… do đơn vị cung cấp, trong quá trình thu thập chứng cứ, cần phải biết khai thác nguồn thông tin từ quần chúng nơi đến thanh tra. Đó là những người gắn bó với cơ sở, đơn vị, hiểu rõ thực tế. Nếu có nguồn thông tin này sẽ giúp cho Thanh tra viên hiểu được đầy đủ thực tế sự vật, hiện tượng cần chứng minh mà sổ sách, chứng từ kế toán, các tài liệu nghiệp vụ chuyên môn khác của đơn vị không thể hiện hoặc thể hiện không đầy đủ, hoặc sai lệch so với thực tế phát sinh. Tuy nhiên, để có thông tin tốt từ quần chúng phải hiểu biết và khai thác tốt các yếu tố tâm lý xã hội, phải có những quan điểm đúng đắn trong hoạt động thanh tra, đồng thời phải biết chọn lọc thông tin một cách chính xác, khách quan. Để đảm bảo độ chính xác của thông tin, tài liệu đã khó, nhưng để bảo đảm tính khách quan của chúng còn khó hơn rất nhiều. Ngay cả việc thông tin không đầy đủ, lược bỏ những dữ liệu liên quan, thiếu khoa học đã làm mất đi tính chính xác và đặc biệt là làm mất đi tính khách quan của thông tin, tài liệu. Chính vì vậy, tính chính xác, khách quan của thông tin, tài liệu, số liệu thu thập được phụ thuộc rất nhiều vào năng lực, trình độ và đặc biệt là phẩm chất, là cái “tâm” của Thanh tra viên. Sau khi đã thu thập thông tin phải kịp thời tổng hợp, phân tích, phát hiện mâu thuẫn để nhanh chóng xác minh, làm rõ vụ việc.

Thu thập chứng cứ trong hoạt động thanh tra kinh tế bằng các biện pháp của Thanh tra, tuy là các biện pháp mang tính công khai, song muốn đạt hiệu quả cao cũng cần phải có và vận dụng các biện pháp nghiệp vụ một cách linh hoạt.

Cũng như trong lĩnh vực tố tụng hình sự, việc đánh giá chứng cứ trong quá trình thanh tra kinh tế là một vấn đề hết sức quan trọng. Đó là một quá trình lôgíc nhằm xem xét giá trị chứng minh của các chứng cứ với nhau, hay nói một cách khác là đánh giá đúng bản chất của sự vật, hiện tượng. Khi đánh giá chứng cứ, trước hết cần đánh giá từng chứng cứ xem chúng thuộc loại chứng cứ nào, nội dung chứng minh có phù hợp với vấn đề cần chứng minh hay không? Sau đó mới đánh giá tổng hợp toàn bộ chứng cứ để rút ra kết luận. Phải lấy thực tế khách quan làm tiêu chuẩn, phải căn cứ vào pháp luật và các văn bản pháp quy của Nhà nước để đánh giá chứng cứ. Tuy vậy, trong thực tiễn quản lý nhà nước hiện nay còn nhiều văn bản pháp quy của Nhà nước chưa đồng bộ, nhiều chính sách, chế độ chưa thống nhất, nhất là trên lĩnh vực kinh tế. Bởi vậy, cùng một sự vật, hiện tượng diễn ra tại một thời điểm nhất định, song có nhiều quan điểm, ý kiến, nhận xét, đánh giá không giống nhau. Vì vậy, đánh giá chứng cứ ngoài việc phải khách quan và toàn diện thì còn phải hiểu rõ tình hình, nhiệm vụ và hoàn cảnh diễn ra sự việc, hiện tượng đó, tức là phải có quan điểm lịch sử và phát triển khi xem xét, đánh giá chứng cứ. Có như vậy mới tránh được sự đơn giản, chủ quan, duy ý chí, phiến diện, máy móc trong quá trình đánh giá chứng cứ.

Quyết định thanh tra, người tiến hành thanh tra, nội dung thanh tra, đối tượng thanh tra và kết luận thanh tra là công khai. Nhưng việc thu thập, xác minh và sử dụng chứng cứ trong thanh tra kinh tế vừa là nghiệp vụ, vừa là nghệ thuật, không phải lúc nào cũng công khai. Mà ngược lại, để đảm bảo cho kết luận thanh tra trung thực, khách quan, chính xác thì ở một giai đoạn nào đó của quá trình thanh tra, Đoàn thanh tra, Thanh tra viên phải giữ bí mật các chứng cứ đã xác minh được. Trong thực tế, thông thường các đối tượng thanh tra bằng các nghiệp vụ kinh tế tài chính đã cố tình báo cáo không đầy đủ, không trung thực các sai phạm, nhất là các sai  phạm nghiêm trọng thường được che đậy bằng các nghiệp vụ tinh vi. Họ có thể có nhiều hệ thống sổ sách kế toán, có loại dùng trong nội bộ, loại dùng để báo cáo với cấp trên và các cơ quan pháp luật, dùng nghiệp vụ hạch toán giấu lỗ, giẫu lãi, giấu các chứng cứ thu thập, xác minh ban đầu trong quá trình thanh tra phải được sử dụng, lưu giữ, bảo quản hết sức thận trọng, nghiên cứu kỹ lưỡng và bảo quản như tài liệu mật. Những chứng cứ quan trọng có tác dụng quyết định đến nội dung và chất lượng, hiệu quả của cuộc thanh tra phải được Trưởng đoàn thanh tra và Thanh tra viên sử dụng, lưu giữ, bảo quản kỹ cho đến khi kết luận cuộc thanh tra mới có thể cho lưu hành công khai. Khi kết luận thanh tra đã được công bố mà đối tượng thanh tra chưa thoả mãn, còn thắc mắc hoặc cố tình giải trình không đúng thì cần đưa các chứng cứ ra công khai để lý giải cho kết luận thanh tra hoặc đối chất với đối tượng thanh tra.

Đối với những chứng cứ có liên quan đến các sai phạm nghiêm trọng của các đối tượng thanh tra, cần được xử lý hành chính, kinh tế, chuyển cơ quan Điều tra hình sự lại càng phải được sử dụng, lưu trữ, bảo quản chặt chẽ theo chế độ tài liệu mật.

3- Một số vấn đề đặt ra từ thực tiễn hoạt động thu thập, xác minh chứng cứ trong thanh tra kinh tế.

Có thể nói, hoạt động thu thập, xác minh chứng cứ trong thanh tra hiện đang gặp rất nhiều vấn đề vướng mắc, khó khăn, trong đó có những vấn đề về lý luận và có những vấn đề phát sinh từ thực tiễn. Qua nghiên cứu, có thể rút ra một số vấn đề cơ bản thường gặp sau đây:

a) Các quy định của pháp luật làm cơ sở cho hoạt động thu thập, xác minh chứng cứ trong thanh tra còn thiếu và chưa đồng bộ:

Hiện nay, trong Pháp lệnh thanh tra năm 1990 cũng như các văn bản pháp luật khác về thanh tra đều chưa có những quy định cụ thể về chứng cứ và hoạt động thu thập, xác minh chứng cứ. Ngay cả kái niệm chứng cứ trong thanh tra là gì, nó có những đặc điểm gì cũng chưa được pháp lý hoá. Tại Pháp lệnh thanh tra, tuy đã có những quy định về quyền hạn của các tổ chức Thanh tra, của Đoàn thanh tra, Thanh tra viên trong quá trình thanh tra, qua đó có thể xác định phương tiện chứng minh và các biện pháp thu thập chứng cứ trong thanh tra, nhưng nhìn chung, so với chứng cứ trong hình sự thì các quy định đó còn thiếu và chưa đồng bộ. Trong khi đó, một số quyền hạn và biện pháp thu thập chứng cứ lại mới chỉ được quy định trong Quy chế hoạt động của Đoàn thanh tra do Tổng Thanh tra nhà nước ban hành. Đó là chưa kể đến việc thu giữ, bảo quản chứng cứ còn chưa có quy định trong các văn bản pháp luật.

Có thể nói, việc các văn bản pháp luật về thanh tra chưa có đủ các quy định cần thiết về chứng cứ là một trong những nguyên nhân quan trọng dẫn đến tình trạng việc tiến hành các hoạt động thu thập, xác minh chứng cứ còn thiếu bài bản, không chính quy và hiệu quả thấp. Trong khi đó, chính việc thu thập, xác minh chứng cứ lại có ý nghĩa như là vấn đề xương sống của lý luận về nghiệp vụ thanh tra. Vì vậy, trên thực tế, hoạt động thanh tra hiện nay còn yếu về nghiệp vụ hay nói cách khác là còn thiếu cơ sở pháp lý để tiến hành các thao tác nghiệp vụ mà chủ yếu là thu thập và xác minh chứng cứ.

b) Việc thực thi các quyền thanh tra còn nhiều hạn chế:

Trong quá trình thanh tra trực tiếp, Đoàn thanh tra, Thanh tra viên được Nhà nước giao quyền hạn và trách nhiệm thanh tra tại chỗ đối với đối tượng thanh tra. Sản phẩm của Đoàn thanh tra và Thanh tra viên là văn bản kết luận thanh tra và các chứng cứ bảo đảm kết luận thanh tra khách quan, trung thực, chính xác, đúng pháp luật, là cơ sở cho các cấp quản lý điều hành các hoạt động kinh tế đúng định hướng xã hội chủ nghĩa, đúng pháp luật và có hiệu quả cao. Thực tế cho thấy, Đoàn thanh tra, Thanh tra viên thường xuyên phải đối đầu với những thủ đoạn đối phó tinh vi nhằm trốn tránh sự kiểm tra, kiểm soát của Nhà nước, nhiều hoạt động kinh tế của đối tượng thanh tra còn nhằm mưu cầu cho lợi ích cục bộ, cá nhân của họ, thậm chí còn phải đối đầu với cả những cám dỗ vật chất hay sự đe doạ từ nhiều phía, trong khi pháp luật về thanh tra còn rất thiếu những quy định cụ thể.

Trong thực tế, việc sử dụng những quyền hạn mà pháp luật thanh tra cho phép còn không ít khó khăn (tại Pháp lệnh thanh tra năm 1990, các Điều 8, 9 về nhiệm vụ, quyền hạn của các tổ chức Thanh tra nhà nước; khoản 3 của Điều 23 về quyền của Thanh tra viên khi thực hiện nhiệm vụ; Điều 31 về quyền hạn Đoàn thanh tra và Thanh tra viên khi tiến hành thanh tra). Đáng lưu ý nhất là thẩm quyền kê biên tài sản trong thực tế gần như phải bó tay, không thể làm được, bởi lẽ không có quy định cụ thể về trách nhiệm cũng như hậu quả pháp lý của việc kê biên tài sản. Bên cạnh đó, những điều kiện đảm bảo cho sự an toàn về danh dự và tính mạng của Đoàn thanh tra, Thanh tra viên cũng chưa được quy định cụ thể. Mặc dù Pháp lệnh thanh tra có quy định: Trong hoạt động thanh tra thì Đoàn thanh tra, Thanh tra viên chỉ tuân theo pháp luật, nhưng trong thực tế bị chi phối bởi nhiều yếu tố. Thực trạng này đã trực tiếp hoặc gián tiếp ảnh hưởng đến quá trình thu thập, xác minh chứng cứ cũng như đưa ra các kết luận, kiến nghị của Đoàn thanh tra, Thanh tra viên.

c) Các văn bản pháp luật làm cơ sở cho việc đánh giá, sử dụng chứng cứ còn thiếu và chưa đồng bộ:

Do tính chất của nền kinh tế nước ta là nền kinh tế hàng hoá nhiều thành phần theo định hướng xã hội chủ nghĩa, nên bản thân các tổ chức kinh tế cũng chịu sự chi phối của nhiều hệ thống văn bản pháp quy đan chéo nhau. Các chứng cứ thu thập trong quá trình thanh tra thường liên quan trách nhiệm tập thể lãnh đạo, việc xác định ưu điểm thì thuận lợi hơn là xác định và quy trách nhiệm về các khuyết điểm, sai phạm đối với cá nhân, kể cả cá nhân là người đứng đầu các đơn vị kinh tế, các cấp ngân sách, nên việc đánh giá, sử dụng chứng cứ cũng gặp không ít khó khăn.

Thêm vào đó, trong quá trình chuyển đổi nền kinh tế từ tạp trung quan liêu bao cấp sang nền kinh tế thị trường, hệ thống các cơ chế, chính sách và các văn bản pháp luật của Nhà nước ta vừa thừa lại vừa thiếu, thậm chí văn bản của bộ này, ngành này phủ định hoặc mâu thuẫn với bộ khác, ngành khác dẫn đến việc đánh giá chứng cứ của Đoàn thanh tra, Thanh tra viên gặp nhiều khó khăn. Trong đó thường gặp nhất là vấn đề bảo lãnh, thế chấp của hoạt động tín dụng, ngân hàng; xét miễn giảm hoặc vận dụng các chính sách về thuế, chính sách xuất nhập khẩu; đầu tư nước ngoài, chính sách đơn giá tiền lương và phân phối thu nhập của các đơn vị kinh tế. Đây là những hoạt động có nhiều sai phạm, nhưng việc kết luận và kiến nghị của Đoàn thanh tra rất khó khăn, vướng mắc, đôi khi kết luận thanh tra còn bị vô hiệu hoá. Ví dụ: Mấy năm qua, khi thanh tra hoạt động sản xuất, kinh doanh của một số doanh nghiệp cho thấy: các doanh nghiệp thường trả lương sai chế độ, có doanh nghiệp lên tới hàng trăm tỷ đồng. Nguyên nhân là: xây dựng định mức lao động và quỹ lương rất thấp; thường tăng khống số biên chế và giảm thiểu chênh lệch giữa thu nhập với chi phí khi xây dựng đơn giá tiền lương để được duyệt đơn giá tiền lương cao. Nếu theo quy định thì quỹ tiền lương của các doanh nghiệp nhà nước phải theo Nghị định 26-CP; quỹ tiền lương vượt định mức hưởng không quá 6 tháng lương nhưng trong thực tế thu nhập của cán bộ, công nhân viên của doanh nghiệp này gấp 3-4 lần mức quy định. Đó là những bất hợp lý và sai chế độ mà các Đoàn thanh tra đã kết luận nhưng không xử lý được, do các bộ quản lý nhà nước không làm đúng chức năng của mình về duyệt định mức lao động và quỹ lương kế hoạch của các doanh nghiệp.

Một vấn đề khác đang đặt ra trong hoạt động thanh tra kinh tế hiện nay là: Hệ thống tài khoản kế toán và chứng từ hoá đơn áp dụng đối với các doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài, doanh nghiệp liên doanh, doanh nghiệp 100% vốn nước ngoài, doanh nghiệp tư nhân chưa thống nhất, thậm chí rất tuỳ tiện nên khó có thể đánh giá được thực trạng hoạt động sản xuất, kinh doanh và việc chấp hành chính sách, pháp luật nhà nước của doanh nghiệp này. Do vậy, vấn đề đặt ra ở đây là làm thế nào để hoạt động thanh tra, trong đó có thu nhập, xác minh chứng cứ vẫn thực hiện đúng thẩm quyền theo quy định của pháp luật mà không làm ảnh hưởng đến hoạt động sản xuất, kinh doanh bình thường của các doanh nghiệp.

Chính vì vậy, trong những năm vừa qua, ngành Thanh tra tiến hành hàng nghìn cuộc thanh tra về kinh tế, đưa ra hàng trăm kiến nghị về sửa đổi cơ chế, chính sách; thu hồi các khoản sai phạm về cho ngân sách nhà nước hàng tỷ đồng; kiến nghị xử lý kỷ luật hành chính nhiều cán bộ sai phạm, nhưng nhìn chung hiệu lực, hiệu quả hoạt động thanh tra kinh tế chưa cao, trong đó nhiều kiến nghị của Đoàn thanh tra và Thanh tra viên đã được các cấp có thẩm quyền phê chuẩn nhưng vẫn không được các đối tượng thanh tra thực hiện nghiêm chỉnh, thậm chí các sai phạm, khuyết điểm của các đối tượng thanh tra lại tiếp diễn nghiêm trọng hơn.

d) Giá trị của chứng cứ thanh tra chưa được xác định đối với quá trình tố tụng hình sự:

Tại Điều 9 Pháp lệnh thanh tra có quy định: Các tổ chức Thanh tra nhà nước có quyền chuyển hồ sơ cho cơ quan Điều tra, Viện kiểm sát để truy cứu trách nhiệm hình sự đối với những vụ việc có dấu hiệu cấu thành tội phạm. Tuy nhiên, trong thực tế hiện nay có tình trạng: trong quá trình thanh tra, các cơ quan Thanh tra nhà nước đã làm rõ vụ việc, thu được nhiều chứng cứ quan trọng chứng tỏ những hành vi phạm tội nghiêm trọng ở đơn vị được thanh tra và chuyển hồ sơ cho cơ quan Điều tra, Viện kiểm sát đề nghị truy cứu trách nhiệm hình sự. Nhưng vì một lý do nào đó, vụ việc đã không được xem xét, xử lý, thậm chí sau khi đã chuyển hồ sơ cũng không nhận được thông tin phản hồi từ phía cơ quan Điều tra, Viện kiểm sát. Trong trường hợp này, những chứng cứ mà cơ quan Thanh tra nhà nước thu được có thể coi như không có giá trị. Trường hợp cơ quan Điều tra, Viện kiểm sát nhận được hồ sơ đã tiến hành khởi tố, điều tra thì việc sử dụng những chứng cứ có trong hồ sơ của cơ quan Thanh tra cũng không nhất quán, việc sử dụng chứng cứ đó như thế nào đều tuỳ thuộc vào mỗi cơ quan Điều tra, Điều tra viên, Viện kiểm sát. Hiện nay, có thể nói chưa có những quy định cụ thể về giá trị của chứng cứ trong thanh tra đối với vụ án hình sự.

Chương III

KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ

Qua kết quả nghiên cứu các vấn đề lý luận về chứng cứ nói chung và chứng cứ trong thanh tra kinh tế nói riêng, qua thực tiễn hoạt động thu thập, xác minh chứng cứ trong thanh tra kinh tế hiện nay, bước đầu có thể rút ra một số kết luận khái quát sau đây:

Một là, trong hoạt động thanh tra kinh tế, chứng cứ tồn tại một cách khách quan. “Chứng cứ trong thanh tra kinh tế là những sự kiện, sự vật, tài liệu có thật, liên quan đến hoạt động kinh tế của đối tượng thanh tra, do  Đoàn thanh tra hoặc Thanh tra viên phát hiện, thu thập trong quá trình thanh tra dùng làm căn cứ để đánh giá, kết luận về nội dung thanh tra theo yêu cầu của cuộc thanh tra kinh tế”.

Hai là, bản chất của một cuộc thanh tra kinh tế chính là quá trình phát hiện, thu thập, xác minh chứng cứ để đưa ra nhận định, kết luận thanh tra, kiến nghị đáp ứng yêu cầu của một cuộc thanh tra, yêu cầu của cơ quan quản lý.

Ba là, phương tiện chứng minh trong thanh tra gồm:

- Những thông tin (các văn bản, báo cáo, số liệu, chứng từ…) do cơ quan, đơn vị, cá nhân có liên quan cung cấp;

- Tài liệu, văn bản báo cáo, biên bản kiểm kê tài sản, biên bản trả lời chất vấn, biên bản làm việc… của đối tượng thanh tra;

- Biên bản kết quả giám định;

- Vật chứng: tiền, tài sản, đồ vật…

Biện pháp thu thập chứng cứ gồm:

- Yêu cầu các cơ quan, đơn vị, cá nhân có liên quan cung cấp thông tin, tài liệu… cần thiết;

- Yêu cầu đối tượng thanh tra cung cấp tài liệu, báo cáo bằng văn bản, trả lời chất vấn…;

- Trưng cầu giám định;

- Kiểm kê tài sản, niêm phong tài liệu, kê biên tài sản;

- Kiểm tra, xem xét thực tế.

Các chứng cứ thu thập trong hoạt động thanh tra kinh tế gồm:

- Các báo cáo của đơn vị, cá nhân được thanh tra, báo cáo của các đơn vị, cá nhân liên quan (về tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, tình hình thực hiện chủ trương, chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, kế hoạch nhà nước được giao…);

- Các chứng từ, hoá đơn, sổ sách kế toán, bảng kê tài sản, chứng từ ghi sổ…;

- Báo cáo quyết toán, bảng cân đối vật tư, hàng hoá, biên bản kiểm kê các loại, bảng chấm công, báo cáo tình hình sử dụng lao động…;

- Các loại hợp đồng kinh tế, các tài liệu, hồ sơ có liên quan đến hoạt động sản xuất, kinh doanh, dịch vụ, xuất nhập khẩu, mua bán hàng hoá, hợp đồng tín dụng…;

- Biên bản xác minh, biên bản làm việc giữa Đoàn thanh tra hoặc Thanh tra viên với các đơn vị, cá nhân có liên quan;

- Các bản giải trình của đối tượng thanh tra, cá nhân có liên quan;

- Biên bản, kết luận, kết quả giám định;

- Các loại sổ sách, tài liệu, chứng từ khác có liên quan;

- Các văn bản pháp luật, chính sách, kế hoạch nhà nước, nhiệm vụ được giao cho đối tượng thanh tra… có liên quan đến nội dung thanh tra.

Chứng cứ có vai trò hết sức quan trọng đối với chất lượng một cuộc thanh tra cũng như hiệu lực, hiệu quả của công tác thanh tra. Có thể nói, ngoài yếu tố co người, chứng cứ quyết định các yếu tố của một cuộc thanh tra: kết luận thanh tra có khách quan không? Chính xác không? Có giúp người quản lý và đối tượng thanh tra nhận biết đúng đắn thực trạng không? kết luận, kiến nghị thanh tra có hiệu lực và hiệu quả không?... Tất cả đều phụ thuộc vào quá trình thu thập, xác minh, đánh giá chứng cứ. Như trên đã trình bày, thực chất quá trình tiến hành một cuộc thanh tra là quá trình thu thập, xác minh và đánh giá chứng cứ, là sự quy nạp từ những sự kiện, sự vật, tài liệu có thật, có liên quan để đưa ra những kết luận, kiến nghị đáp ứng tốt nhất yêu cầu của một cuộc thanh tra. Nếu như chúng ta thu thập chứng cứ không đầy đủ, đánh giá chứng cứ không đúng sẽ dẫn đến một kết luận thanh tra phiến diện, thiếu chính xác. Nếu như chúng ta sử dụng những sự kiện, sự vật, tài liệu… không có các thuộc tính của chứng cứ để làm căn cứ đưa ra kết luận, kiến nghị thì những kết luận, kiến nghị đó không khách quan, không có giá trị cho hoạt động quản lý, thậm chí gây ra “phản ứng ngược”. Nếu như chúng ta thu thập chứng cứ một cách tràn lan (những chứng cứ không có tính liên quan) thì không những không đáp ứng được trọng tâm yêu cầu của một cuộc thanh tra mà còn dễ dẫn đến tình trạng tuỳ tiện, mở rộng phạm vi, đối tượng thanh tra, kéo dài thời gian thanh tra, gây phiền hà cho cơ sở. Nếu như chúng ta sử dụng không đúng các biện pháp nghiệp vụ để thu thập thì không những chứng cứ không có giá trị chứng minh bởi vì không có tính hợp pháp, mà người tiến hành thanh tra còn vi phạm các quy định của pháp luật. Thực tiễn công tác thanh tra những năm qua cho thấy: có những cuộc thanh tra kéo dài nhưng không kết luận được những vấn đề đặt ra theo yêu cầu quản lý, có những kết luận thanh tra không đầy đủ, thiếu tính khách quan, mang tính chủ quan, áp đặt hoặc bỏ sót những hành vi vi phạm pháp luật… Thực trạng này do nhiều nguyên nhân, trong đó có nguyên nhân thuộc về những vướng mắc, tồn tại cả về lý luận và thực tiễn trong việc thu thập, xác minh chứng cứ trong hoạt động thanh tra. Đó chính là sự thiếu hụt và không đồng bộ của các quy định pháp luật có liên quan đến việc thu thập, xác minh chứng cứ; đó chính là sự khập khiễng trong các văn bản  pháp luật về từng ngành, từng lĩnh vực làm cơ sở, làm thước đo để đánh giá chứng cứ; đó chính là sự hạn chế trong việc thực thi các quyền thanh tra và cũng chính là sự khiếm khuyết trong các quy định về giá trịcủa chứng cứ trong thanh tra…

Để giải quyết được cơ bản những vấn đề trên đây không thể chỉ trong một thời gian ngắn và không thể bằng những biện pháp đơn lẻ, nhất thời. Chứng cứ trong thanh tra kinh tế  không phải là một vấn đề lý luận có thể tách riêng để giải quyết một cách độc lập mà nó nằm trong tổng thể toàn bộ những vấn đề lý luận về nghiệp vụ thanh tra, mà sâu xa hơn là toàn bộ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan Thanh tra nhà nước. Do vậy, việc nghiên cứu chứng cứ trong thanh tra kinh tế luôn gắn bó chặt chẽ với chức năng, nhiệm vụ của cơ quan Thanh tra nói chung cũng như mục đích của hoạt động thanh tra kinh tế nói riêng.

Nói tóm lại, giải quyết các vấn đề đặt ra trong hoạt động thu thập, xác minh chứng cứ đòi hỏi phải kết hợp nhiều biện pháp và có bước đi thích hợp, trong đó có những biện pháp trước mắt và các biện pháp cơ bản, lâu dài. Theo chúng tôi, các biện pháp đó là:

1-    Các biện pháp trước mắt.

a) Xây dựng một quy trình thu thập, xác minh chứng cứ trên cơ sở các quy định của Pháp lệnh thanh tra hiện hành:

Từ kết quả nghiên cứu những vấn đề lý luận về chứng cứ cũng như từ thực tiễn công tác thu thập, xác minh chứng cứ, một vấn đề đặt ra là: cần phải có một quy trình thu thập, kiểm tra, đánh giá, sử dụng và bảo quản chứng cứ mang tính đặc thù của hoạt động thanh tra làm cơ sở cho hoạt động thu thập, xác minh chứng cứ trong thanh tra. Trước mắt, quy trình này có thể được thể hiện trong một văn bản hoặc đượcquy định bổ sung vào các văn bản pháp luật hiện hành (các thông tư hướng dẫn nghiệp vụ hoặc Quy chế hoạt động của Đoàn thanh tra…) Cũng có thể quy trình này được thể hiện trong giáo trình nghiệp vụ thanh tra chuẩn. Tuy nhiên, dù có thể hiện như thế nào thì quy trình đó cũng cần phải tiến hành qua 4 bước sau đây:

Bước 1: Phát hiện, thu thập chứng cứ.

Phát hiện, thu thập chứng cứ là việc tìm tòi hồ sơ, tài liệu, thông tin có liên quan đến nội dung, yêu cầu của cuộc thanh tra. Đây là khâu đầu tiên rất quan trọng, quyết định đến thời gian tiến hành cuộc thanh tra và kết luận các nội dung thanh tra sau này. Quá trình thu thập phải chọn những vấn đề mấu chốt, trọng tâm, trọng điểm để tập trung lực lượng và sự chỉ đạo của Trưởng đoàn thanh tra và người ra quyết định thanh tra. Việc thu thập phải tiến hành khẩn trương, tỷ mỷ và phải bám sát mục đích, yêu cầu cuộc thanh tra đó, tránh việc thu thập tràn lan nhằm hạn chế sự phân tán, mất phương hướng hoặc chệch hướng yêu cầu của cuộc thanh tra. Tất cả các thông tin, tài liệu được thu thập phải được ghi chép vào sổ sách hoặc lập thành biên bản để lưu giữ và sử dụng sau này.

Các biện pháp để Đoàn thanh tra, Thanh tra viên tiến hành thu thập chứng cứ là áp dụng các quyền hạn trong quá trình thanh tra quy định tại Điều 9 của Pháp lệnh thanh tra năm 1990 và các văn bản pháp luật khác về thanh tra.

Bước 2: Kiểm tra chứng cứ.

Kiểm tra chứng cứ là việc kiểm tra lại tính xác thực của chứng cứ đã thu được. Tức là xem xét lại các chứng cứ đó có đảm bảo đầy đủ các thuộc tính hay không. Thực chất của việc kiểm tra này là nhằm loại bỏ những chứng cứ giả hoặc không cần thiết cho việc kết luận các nội dung của cuộc thanh tra.

Để tiến hành công việc này, cán bộ thanh tra phải có linh cảm, phân tích các hiện tượng một cách có hệ thống để phát hiện ra các sai phạm trong hoạt động kinh tế được phản ánh trong những tài liệu đã thu thập được, đôi khi phải hết sức nhạy bén để phát hiện những điểm bất hợp lý (như các trường hợp lập ra các chứng từ, hoá đơn, hợp đồng giả, hạch toán lắt léo, phân bổ chi phí sai nguyên tắc…) trên cơ sở đó chọn ra tài liệu điển hình nhất.

Bước 3: Đánh giá chứng cứ.

Là nhận định về giá trị chứng minh của chứng cứ. Việc đánh giá chứng cứ phải dựa trên các văn bản pháp luật về thanh tra và các văn bản pháp luật khác có liên quan đến nội dung thanh tra (pháp luật về tài chính - kế toán, ngân hàng, xây dựng cơ bản, thương mại, giao thông, môi trường, đất đai…). Đánh giá chứng cứ là công việc rất phức tạp, đòi hỏi Thanh tra viên phải luôn đóng vai trò trung gian, khách quan, bảo đảm tính hợp pháp nhưng cũng phải hợp lý, hợp tình. Việc đánh giá chứng cứ là công việc phụ thuộc rất nhiều vào ý chí chủ quan của cán bộ thanh tra. Tuy nhiên, việc đánh giá chứng cứ cũng phải dựa trên các quan điểm và nguyên tắc nhất định. Những quan điểm và nguyên tắc đó được hình thành trên quan điểm, đường lối, chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước. Cần lưu ý rằng, nhiều khi cùng một chứng cứ nhưng lại có các cách đánh giá khác nhau. Vì vậy, khi đánh giá phải hết sức thận trọng, phải nắm vững các quy định của pháp luật, không được thiên về buộc tội hoặc gỡ bớt sai phạm. Đánh giá chứng cứ chính xác là điều kiện quyết định để đảm bảo cho kết luận thanh tra có sức thuyết phục cao và có tính khả thi.

Bước 4: Sử dụng, lưu giữ và bảo quản chứng cứ.

Chứng cứ thu thập trong quá trình thanh tra phải được sử dụng đúng quy định của pháp luật và bảo quản như tài liệu mật. Những chứng cứ quan trọng có tác dụng quyết định đến nội dung và chất lượng, hiệu quả của cuộc thanh tra phải được Trưởng đoàn thanh tra và Thanh tra viên sử dụng, lưu giữ, bảo quản kỹ cho đến khi kết luận cuộc thanh tra mới có thể cho lưu hành công khai. Đối với những chứng cứ có liên quan đến các sai phạm nghiêm trọng của các đối tượng thanh tra cần được xử lý hành chính, kinh tế hoặc phải chuyển hồ sơ cho cơ quan Điều tra thì càng phải được sử dụng, lưu trữ, bảo quản chặt chẽ theo chế độ tài liệu mật. Cần phải phân loại chứng cứ thật cẩn trọng để xác định thời hạn bảo quản đối với từng loại sau khi kết thúc cuộc thanh tra.

b) Tiếp tục quy chuẩn các thao tác nghiệp vụ trong quá trình tiến hành các cuộc thanh tra:

Quá trình tiến hành một cuộc thanh tra là tổng hoà của hàng loạt các thao tác nghiệp vụ. Từ sau khi Pháp lệnh thanh tra năm 1990 được ban hành, các hoạt động nghiệp vụ thanh tra đã từng bước được quy chuẩn hoá. Chẳng hạn như các bước tiến hành thanh tra, mối quan hệ chỉ đạo, điều hành, chế độ thỉnh thị báo cáo trong quá trình thanh tra đã được thể hiện trong Quy chế Đoàn thanh tra; các hoạt động như lập biên bản, ban hành các quyết định, văn bản yêu cầu cũng được chuẩn hoá, mẫu biểu hoá trong quyết định của Tổng thanh tra nhà nước. Tuy nhiên, so với yêu cầu thì vẫn còn nhiều bất cập. Hiện vẫn còn nhiều thao tác nghiệp vụ chưa được thực hiện thống nhất, có bài bản. Đôi khi chính vì sự “phi quy chuẩn” của các hoạt động tác nghiệp đã dẫn đến làm giảm giá trị chứng minh của chứng cứ thu được từ hoạt động thanh tra. Vì vậy, việc tiếp tục quy chuẩn hoá các thao tác nghiệp vụ là một việc làm hết sức cần thiết. Mục tiêu của quá trình này là làm sao bảo đảm cho mọi hoạt động nghiệp vụ phải được tiến hành theo một quy trình thống nhất, chặt chẽ và mọi giấy tờ, tài liệu dùng cho hoạt động thanh tra phải theo một mẫu biểu thống nhất. Có như vậy, các thuộc tính của chứng cứ trong thanh tra mới được bảo đảm và giá trị chứng minh của chứng cứ mới được nâng cao.

c) Xây dựng một quy chế về việc sử dụng chứng cứ do cơ quan Thanh tra chuyển sang cơ quan Điều tra, Viện kiểm sát:

Do tính chất hoạt động của mình, trong nhiều trường hợp, các cơ quan Thanh tra nhà nước là cơ quan đầu tiên thu được những chứng cứ quan trọng về một hành vi  phạm tội, nhất là đối với các tội phạm về kinh tế. Tuy nhiên, như đã trình bày ở phần trên, trong những trường hợp mà cơ quan Thanh tra chuyển hồ sơ sang cơ quan Điều tra hoặc Viện kiểm sát thì giá trị của những chứng cứ do cơ quan Thanh tra thu được chưa được xác định rõ. Đương nhiên, hoạt động điều tra hình sự phải tuân theo pháp luật về tố tụng hình sự nhưng rõ ràng, trong những trường hợp này, những chứng cứ mà cơ quan Thanh tra thu được phải đóng một vai trò nhất định đối với quá trình giải quyết vụ án hình sự. Vì vậy, cần phải xây dựng một quy chế phối hợp giữa cơ quan Thanh tra với cơ quan Điều tra, Viện kiểm sát về vấn đề sử dụng chứng cứ thanh tra trong điều tra hình sự. Quy chế này có thể được thể hiện bằng một văn bản liên ngành hoặc một hình thức văn bản nào đó cho phù hợp, song phải có nội dung cơ bản sau đây:

- Thủ tục giao nhận hồ sơ, chứng cứ: bao gồm thầm quyền chuyển giao; cách thức giao, nhận; loại hồ sơ, chứng cứ giao  nhận (hồ sơ gốc hay hồ sơ sao, chứng cứ gốc hay chứng cứ sao chép lại…)

- Trách nhiệm của các bên: bao gồm trách nhiệm của các cơ quan Thanh tra trước pháp luật về tính chính xác, khách quan của các chứng cứ đã thu được; trách nhiệm của các cơ quan Điều tra về việc sử dụng, bảo quản các chứng cứ do cơ quan Thanh tra chuyển sang.

- Chế độ thông tin hai chiều: bao gồm việc thông báo của cơ quan Điều tra về quá trình xử lý vụ việc mà các tổ chức Thanh tra chuyển đến (có truy cứu trách nhiệm hình sự hay không truy cứu trách nhiệm hình sự, lý do…); trách nhiệm của các tổ chức Thanh tra trong việc thực hiện những yêu cầu của cơ quan Điều tra trong quá trình xử lý vụ việc.

2- Các biện pháp cơ bản, lâu dài.

Như đã trình bày ở trên, những vấn đề đặt ra trong việc thu thập, xác minh chứng cứ là những vấn đề lớn và phức tạp. Việc giải quyết những vấn đề này có liên quan chặt chẽ và là một bộ phận không tách rời của quá trình đổi mới tổ chức và hoạt động thanh tra, nâng cao hiệu lực, hiệu quả công tác thanh tra. Vì vậy, về lâu dài, để giải quyết một cách toàn diện và triệt để những vấn đề đó cần phải có các biện pháp cơ bản. Qua kết quả nghiên cứu của đề tài, chúng tôi xin đưa ra một số kiến nghị sau đây:

a) Nghiên cứu xây dựng một chế định pháp luật hoàn chỉnh về chứng cứ trong Luật thanh tra, bao gồm khái niệm pháp lý về chứng cứ trong thanh tra; trình tự thu thập, xác minh chứng cứ trong thanh tra; giá trị của chứng cứ trong thanh tra… Các quy định này nằm trong một tổng thể lôgíc, chặt chẽ, phù hợp với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các tổ cức Thanh tra được quy định trong Luật thanh tra.

b) Phân định rõ các loại hình thanh tra để trên cơ sở đó xác định chức năng, quyền hạn của mỗi loại hình thanh tra cho phù hợp nhằm tăng cường hiệu lực, hiệu quả của các hoạt động thu thập, xác minh chứng cứ trong thanh tra. Như đã đề cập ở phần trên, thực tiễn hoạt động thanh tra hiện nay có nhiều vướng mắc, nhất là việc thực thi các quyền hạn của các tổ chức Thanh tra. Thực trạng này một phần do chúng ta chưa phân định rõ các loại hình thanh tra. Pháp lệnh thanh tra năm 1990 quy định các tổ chức Thanh tra theo cấp (Thanh tra nhà nước, Thanh tra tỉnh, Thanh tra huyện) và các tổ chức Thanh tra theo ngành (Thanh tra bộ, Thanh tra sở) đều nằm trong cùng một hệ thống Thanh tra nhà nước. Trong khi đó, trên thực tế, giữa thanh tra theo cấp và thanh tra theo ngành có nhiều điểm khác nhau cả về phạm vi thẩm quyền và tính chất hoạt động. Mỗi loại hình đòi hỏi những quyền hạn khác nhau. Ví dụ: Thanh tra theo cấp cần đến các loại quyền hạn như tạm đình chỉ chức vụ, yêu cầu  kỷ luật đối với cán bộ, công chức có sai phạm… Trong khi đó, thanh tra theo ngành lại cần đến các quyền kiểm kê tài sản, xử phạt hành chính… Như vậy, khi tiến hành thu thập, xác minh chứng cứ mỗi loại hình thanh tra này cũng cần phải có những biện pháp pháp lý khác nhau. Đó là chưa kể đến những  khác biệt về phương tiện chứng minh, đối tượng chứng minh của mỗi loại hình thanh tra này cũng có điểm khác biệt, chi phối sự khác biệt về chứng cứ của mỗi loại hình thanh tra. Chính vì vậy, việc phân định rõ các loại hình thanh tra là vấn đề rất cơ bản mà trong tương lai Luật thanh tra phải đề cập tới.

c) Nghiên cứu các biện pháp bảo đảm hiệu lực thực thi các quyền hạn của Thanh tra. Để thực thi đầy đủ, nghiêm túc các quyền hạn của tổ chức Thanh tra thì cần lưu ý đến hai mặt: Về chủ quan, cần phải nâng cao năng lực, phẩm chất của đội ngũ cán bộ thanh tra, đặc biệt là cần chú trọng nâng cao trình độ nghiệp vụ của cán bộ thanh tra. Về mặt khách quan, cần phải có những biện pháp phòng ngừa, ngăn chặn các sai phạm từ phía đối tượng thanh tra như cố tình trì hoãn, không cung cấp thông tin hoặc cung cấp các thông tin thiếu chính xác, không trung thực, mua chuộc hoặc vu khống cán bộ thanh tra, chống đối người thực thi nhiệm vụ thanh tra… Đây là những biện pháp hết sức quan trọng bởi nếu như các quyền hạn của Thanh tra không được thực thi đầy đủ thì sẽ ảnh hưởng trực tiếp đến hoạt động thu thập, xác minh chứng cứ và do vậy, chất lượng của cuộc thanh tra nói riêng và hiệu lực, hiệu quả hoạt động thanh tra nói chung cũng sẽ bị hạn chế rất nhiều.

3- Một số kiến nghị cụ thể.

- Nghiên cứu sửa đổi, bổ sung Pháp lệnh thanh tra hoặc xây dựng Luật thanh tra trong đó có quy định đầy đủ, toàn diện hơn về chứng cứ và việc thu thập, xác minh chứng cứ trong thanh tra;

- Từng bước rà soát để sửa đổi, bổ sung các văn bản pháp luật hiện hành, loại bỏ những văn bản chồng chéo, mâu thuẫn để làm cơ sở ổn định cho việc đánh giá chứng cứ trong thanh tra;

- Tiếp tục triển khai nghiên cứu về chứng cứ trong thanh tra nói chung trên cơ sở kết quả nghiên cứu bước đầu về chứng cứ trong thanh tra kinh tế nhằm xây dựng các luận cứ khoa học cho việc pháp lý hoá chứng cứ thanh tra trong thời gian tới./.